I OSK 2241/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 312/16 w sprawie ze skargi M. K. i H. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 312/16 oddalił skargę M. K. i H. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 5 maja 2015 r. M. i H. Ko. wystąpili do Prezydenta Miasta Białegostoku z wezwaniem do przywrócenia powierzchni działek o numerach geodezyjnych 1363 i 1102, położonych w obrębie [...] i doprowadzenie do stanu zgodnie z załączonym aktem nadania własności ziemi [...] oraz zapłatę za bezprawnie przywłaszczony grunt. Pismami z dnia 21 maja 2015 r. oraz z dnia 3 lutego 2016 r. poinformowano, że w aktualnym operacie ewidencyjnym w obrębie [...] nie występują działki o numerach: 1363 i 1102, których właścicielami byliby skarżący i wezwano ich do usunięcia braków w złożonym wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 30 maja 2015 r. powołali się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 1123/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2403/05 oraz I SA/Wa 1378/09. Prezydent Miasta Białegostoku postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia żądanych zmian argumentując, że skarżący nie mają uprawnień do wzięcia udziału w charakterze strony. Jednocześnie organ wyjaśnił, że żądanie dokonania zmiany danych ewidencyjnych działek o numerach: 1102 i 1363 aktualnie nie figurujących w operacie ewidencyjnym miasta Białegostoku, obręb [...] nie daje legitymacji prawnej bycia stroną w sprawie. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli skarżący. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków stroną jest tylko podmiot, który posiada uprawnienia do gruntu objętego zmianą, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że ewidencji gruntów budynków nie występują działki o numerach 1102 i 1363, których właścicielami byliby skarżący. Nieruchomości te, jak ustalił organ, zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa i uległy na przestrzeni lat licznym przekształceniom, zaś skarżący nie posiadają w stosunku do tych nieruchomości żadnych uprawnień. Przywołane z kolei przez skarżących wyroki sądów administracyjnych na potwierdzenie swojej słuszności o dokonanie żądanych zmian, nie wskazują po ich stronie istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Konkludując organ II instancji stwierdził, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku, obręb [...], zmiany polegającej na przywróceniu powierzchni działek o numerach: 1102 i 1363 do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r., bowiem wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wskazał, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno – rejestracyjny. Ujawnia się w niej dane wynikające z dokumentów urzędowych takich jak odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń czy odpisy aktów notarialnych (art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W zakresie podmiotowym ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy geodezyjnej). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b tej ustawy aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W formie decyzji następuje też odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy informacje podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1c aktualizacji dokonuje się min. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu. Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, że wniosek o dokonanie aktualizacji może złożyć podmiot, który w oparciu o prawomocne orzeczenie sądu, m.in. postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku twierdzi, że przysługuje mu prawo współwłasności do objętej, a ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków nieruchomości. Z chwilą złożenia wniosku podmiot taki staje się zatem stroną wszczętego w ten sposób zgodnie z art. 61 ust. 1 k.p.a. postępowania. Natomiast dopiero w toku tego postępowania organy orzekające, powinny ustalić czy istotnie wnioskodawcy przysługuje do objętej jego wnioskiem nieruchomości prawo uprawniające go do żądania dokonania aktualizacji, a w dalszej kolejności czy istotnie istnieją podstawy do dokonania aktualizacji. W przypadku jednak gdyby wniosek o dokonanie aktualizacji został złożony przez osoby niebędące stroną, to organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powinien wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący składając wniosek o zmianę polegającą na przywróceniu powierzchni działek o numerach: 1102 i 1363 do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r., powołali się wyłącznie na powyższą decyzję. Tymczasem jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału w ewidencji gruntów i budynków nie występują działki o numerach 1102 i 1363, których właścicielami byliby skarżący. Nieruchomości te zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa i uległy na przestrzeni lat licznym przekształceniom, zaś skarżący nie posiadają w stosunku do tych nieruchomości aktualnie żadnych uprawnień. Przywołane zaś przez skarżących wyroki sądów administracyjnych dotyczą interesu prawnego w postępowaniu o podział nieruchomości, tymczasem kontrolowane postępowanie dotyczy wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów. Zdaniem Sądu zbędna była również szczegółowa ocena dokumentacji przedłożonej przez stronę. Organ ewidencyjny nie dokonuje bowiem samodzielnych ustaleń stanu prawnego lub faktycznego lecz ocenia jedynie, czy przedłożony dowód lub dokument zawiera informacje podlegające wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków. Informacje ewidencyjne tworzone są bowiem w odrębnych postępowaniach właściwych dla wydania dokumentów lub dowodów stanowiących podstawę dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Oceniając brak po stronie skarżących interesu prawnego i odmawiając wszczęcia postępowania organ nie miał obowiązku prowadzić wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i ustosunkowywać się do zarzutów dokonania bezprawnego przywłaszczenia części powierzchni działek o nr 1363 i 1102. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i H. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez orzekające organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez orzekające organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 § 1 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez orzekające organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z uwagi na brak merytorycznego rozpatrzenia skargi; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez orzekające organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez orzekające organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a., a polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wobec tego oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym; 6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie wydanych w toku postępowania administracyjnego orzeczeń, w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 44/15, postanowienia i decyzji PWINGiK w Białymstoku, decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku oraz wniosku o rozpatrzenie skargi z urzędu w przypadku gdy skarżącym nie będzie przysługiwał interes prawny; 7) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżących. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w trybie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów z uwagi na brak interesu prawnego M. K.i H. K. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony, interes prawny strony musi bowiem wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych. Naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z określoną regulacją zawartą w ustawach materialnoprawnych, a zważywszy, że skarżący domagali się wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, tą regulacją materialnoprawną powinny być przede wszystkim przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów, jako zbiór informacji o gruntach, stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/98, Lex nr 41816). Dlatego dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osoby właściciela ma charakter wtórny do zmian natury prawnej zaistniałych na nieruchomości. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych (art. 23 ustawy). Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu prawnego nieruchomości, jak również nie można podważać tytułów prawnych na podstawie których dokonano wpisów w ewidencji gruntów i budynków Organy prowadzące ewidencję nie są zatem uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Podkreślić należy, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ocenił, że skarżący kasacyjnie nie są podmiotami wymienionymi w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na przywróceniu powierzchni działek o nr 1102 i 1363 do powierzchni zgodnej z powierzchnią wymienioną w akcie własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. Jak wynika z akt sprawy, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w aktualnym operacie ewidencyjnym [...] nie występują działki o nr 1363 i 1102, których właścicielami byliby M. K. i H. K. Skarżący kasacyjnie istotnie byli właścicielami nieruchomości oznaczonych w starym obrębie nr 44 i nr 33 nieruchomości oznaczonych odpowiednio jako działki nr 107 i nr 8, jednakże nieruchomości te zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa aktami notarialnymi z dnia 15 czerwca 1984 r., a następnie ulegały na przestrzeni lat kolejnym przekształceniom. Aktualnie skarżący nie posiadają w stosunku do wskazanych nieruchomości żadnego tytułu prawnego, a zatem nie posiadają oni interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego trafnie Sąd I instancji uznał, że zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego są niezasadne, a zaskarżony wyrok zgodny z prawem. Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenił w sposób właściwy, dlaczego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Brak bezpośredniego odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym kontrolę instancyjną. Również niecelowe było odnoszenie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 44/15. Postanowieniem tym została odrzucona skarga M. K. i H. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie przywrócenie powierzchni działek, a zatem nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.