I OSK 2533/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 30/16 w sprawie ze skargi K. K. - redaktora naczelnego "X" na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 30/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. - redaktora naczelnego "O. " na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...]r., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umarzył postępowanie w pozostałym zakresie oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...]r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwanej dalej P.p. W skardze zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że w dniu [...]r. złożone zostało pismo dotyczące realizacji zobowiązań zawartych w "umowie społecznej" stanowiącej ulotkę wyborczą Pani Burmistrz. Do pisma dołączony został wydruk dwustronnej ulotki, na której zawarte zostały 4 punkty umowy społecznej. Skarżący wskazał, że pomimo upływu terminów wynikających z P.p jak i u.d.i.p, nie otrzymał żadnej odpowiedzi od organu. Zwrócił uwagę, że pytania dotyczyły zasad funkcjonowania organu, o czym mówi art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p, a w szczególności sposobu realizacji zadań publicznych, co uszczegóławia podpunkt d. W odpowiedzi na skargę organ podał, że nie dopuścił się bezczynności. Pytanie wpłynęło do Urzędu [...]r., natomiast w Biuletynie Miasta M. nr [...]wydanym na przełomie listopada i grudnia [...] r. został opublikowany artykuł "Umowa Społeczna - Porozumienie", w którym Burmistrz Miasta przedstawiła szczegółowo stan realizacji wszystkich 18 punktów z porozumienia zawartego przed wyborami samorządowymi, w tym również z 4 punktów, o które pytał skarżący. W dniu [...]r. do skarżącego wpłynęło, za pośrednictwem poczty elektronicznej, pismo organu będące odpowiedzią na przedmiotowe zapytanie. W piśmie tym wyjaśniono m.in., że odpowiedź na 18 punktów porozumienia została opublikowana we wspomnianym Biuletynie oraz zamieszczono link do elektronicznej wersji gazety. Organ wyjaśnił, że budzi wątpliwość kwestia zasadności zadawania pytań i konieczności udzielania odpowiedzi przez Burmistrza Miasta na pismo dotyczące profilu komitetu wyborczego. Profil ten nie był bowiem prowadzony przez organ administracji publicznej lecz przez osobę fizyczną i nie wiąże się z realizacją zadań publicznych i pełnieniem funkcji Burmistrza Miasta. Zdaniem organu nie dopuścił się on bezczynności. Opóźnienie dwudniowe w przekazaniu informacji bezczynnością nie jest, w szczególności w sytuacji, gdy w okresie biegu terminu do udzielenia informacji jeden dzień (24 grudnia) był dniem wolnym od pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i że oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadniczą część rozważań poświęcił na wyjaśnienie pojęcia bezczynności oraz na przytoczenie przepisów regulujących kwestie związane z informacją publiczną i dostępem do niej. W ocenie Sądu w świetle tych regulacji nie ulega wątpliwości, że Burmistrz M. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sąd stwierdził także, że "wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...]r., spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do powyższego wniosku". W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro organ rozpoznał wniosek skarżącego i udostępnił żądaną informację w dniu [...]r., to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, gdyż został on już rozpoznany. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Burmistrza rażącego naruszenia prawa, bowiem długotrwałość procedowania organu - jak wynika z jego wyjaśnień - była związana z obszernością informacji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta M. , zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że ulotka wyborcza (dalej również: "umowa społeczna") W. K. , kandydatki na Burmistrza Miasta M. oraz stopień realizacji zawartych w niej obietnic stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, iż organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w niniejszej sprawie wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym nie można było przyjąć, aby organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Ponadto "informacja" ta była udostępniona w Biuletynie Miasta M. nr [...]listopad - grudzień - styczeń w dniu [...]r., tj. następnego dnia po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez stronę, a to oznacza, że doszło do jej udostępnienia w rozumieniu ustawy; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, odpierając przy tym sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Ograniczenie się przez wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku do przedstawienia obowiązujących przepisów prawa i ogólnych zasad jego wykładni i stosowania, bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania określonego przepisu prawnego w okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Taki sposób uzasadnienia wyroku nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ. Jeżeli skarżący bądź organ dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z punktu widzenia przedstawionych uwag, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w sposób, w jaki powinno to czynić, do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, ani też do twierdzeń i argumentów organu. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność, które nie było poprzedzone wydaniem konkretnego aktu przez organ administracji publicznej, szczególnej ocenie winny podlegać stanowiska stron przedstawiane w pismach procesowych, w tym również w odpowiedzi na skargę. Zgodzić się również przyjdzie z argumentami strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru żądanej przez skarżącego informacji, a tym samym nie dokonał oceny, czy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. W żaden sposób nie odniósł się też do faktu udostępnienia przez organ w dniu [...]r. żądanej informacji w Biuletynie Miasta M. , a następnie po wpłynięciu skargi poinformowania po raz kolejny skarżącego o udostępnieniu oczekiwanych przez niego informacji w tymże Biuletynie. W swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że Burmistrz M. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, że "wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...]r., spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)" oraz, że skoro organ rozpoznał wniosek skarżącego i udostępnił żądaną informację, to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, gdyż został on już rozpoznany. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Burmistrza rażącego naruszenia prawa, bowiem długotrwałość procedowania organu - jak wynika z jego wyjaśnień - była związana z obszernością informacji. Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że chodzi o wniosek skarżącego z dnia [...]r., podczas gdy wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu [...]r., jak również odniesienie się do wyjaśnień organu dotyczących "obszerności informacji", świadczyć może bądź to o niestaranności w sporządzeniu uzasadnienia, bądź też o mechanicznym powieleniu treści będącej w istocie fragmentem uzasadnienia innego orzeczenia. Każdy z tych przypadków potwierdza jednak dodatkowo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższa wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej, w szczególności poprzez pryzmat pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego całkowicie umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego został złożony z powołaniem na przepisy Prawa prasowego. Brak odniesienia się do tej kwestii dodatkowo uniemożliwia ocenę merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu. Rozpoznając skargę ponownie, Sąd pierwszej instancji dokona oceny stanowisk obu stron postępowania. W szczególności rozważy, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i uzasadni ocenę w tym zakresie. W zależności od wyniku tych rozważań, Sąd winien również dokonać oceny ewentualnej bezczynności organu w kontekście przepisów Prawa prasowego, na które powołuje się skarżący w swoim wniosku. Wreszcie, również w zależności od wyniku rozważań i dokonanej oceny, odniesie się do tych twierdzeń organu, które wskazywały na powszechną dostępność żądanych informacji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. koszty te w niniejszej sprawie mogłyby obciążać wyłącznie skarżącego w pierwszej instancji. Tymczasem skarżący w najmniejszym nawet stopniu nie przyczynił się do opisanego wyżej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl