II SA/Bk 297/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] nakazującą J. K. i W. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego o wymiarach 7 m x 5,3 m wraz z tarasem o wymiarach 2,7 m x 7 m, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości P., gmina R. Wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 477/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej uporządkowania terenu po rozbiórce, a w pozostałej części skargę oddalił. Po zwrocie akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S., w związku z brakiem informacji o wykonanej rozbiórce, wystosował do zobowiązanych stron upomnienie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], w którym wezwał inwestorów do dobrowolnego wykonania obowiązku. Ze względu na dalsze niewykonanie obowiązku przez zobowiązanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. wystawił w dniu [...] lutego 2016 r. tytuł egzekucyjny, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w administracji. Na wystawiony przez organ tytuł egzekucyjny, zobowiązani wnieśli zarzuty z dnia [...] lutego 2016 r., które postanowieniem z dnia [...] marca 2016r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. uznał za nieuzasadnione i na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odmówił ich uwzględnienia. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe rozstrzygniecie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Na wstępie uzasadnienia, organ odwoławczy powołał art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) odkreślający ustawowe podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Jednocześnie podkreślono, że zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jest swoistym środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie zobowiązanemu. Powyższe oznacza, że to na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 ww. ustawy opiera swój zarzut. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązani nie wykazali, aby zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 33 ww. ustawy, co jest niezbędne do uznania zrzutów za uzasadnione. Podnoszone przez skarżących okoliczności w postaci: niewykonalność obowiązku z uwagi na warunki atmosferyczne, brak możliwości dojazdu do działki oraz brak wskazania przez organ powiatowy terminu wykonania rozbiórki nie mogą mieć w ocenie organu wpływu na wystawiony przez organ I instancji tytuł egzekucyjny. Przede wszystkim za całkowicie chybiony uznano argument o niewykonalności rozbiórki z uwagi na warunki atmosferyczne, które nie odbiegają od corocznych warunków zimowych i w żaden sposób nie uniemożliwiały wykonania rozbiórki. Również kwestia związana z zagrodzeniem dojazdu do działki nie może wpłynąć na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, gdyż jest sprawą cywilną z zakresu stosunków międzysąsiedzkich. Za nietrafny uznano także zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ zauważył, że grzywna w celu przymuszenia jest pierwszym ze środków, jakie organy mogą podjąć w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Nadto o wymagalności obowiązku zobowiązani wiedzieli już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyroku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 477/15. Odnośnie zaś zarzutu braku wskazania terminu wykonania rozbiórki w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu kiedy stanie się ostateczna (tj. kiedy żadna ze stron nie złoży odwołania lub po rozpoznaniu odwołania przez organ II instancji), a wskazywanie terminu rozbiórki jest rażącym naruszeniem prawa. Także ostatni zarzut niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów formalnych uznano za nieuzasadniony. Tytuł wykonawczy został bowiem wystawiony zgodnie ze wzorem wskazanym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2014 r., poz. 650), a sama wymagalność obowiązku rozbiórki została wskazana już w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli Skarżący zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i nie ustalenie czy możliwy jest fizycznie dojazd do działki, na której położony jest domek letniskowy a tym samym czy możliwe jest w dniu wydania tytułu wykonawczego wykonanie zobowiązania wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nakazującej wykonanie rozbiórki domku letniskowego; -art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a tym samym również nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego pomimo tego, że zobowiązani od początku postępowania twierdzili, że wykonanie obowiązku nakazującego wykonać rozbiórkę domku letniskowego jest w okresie zimowym niemożliwe oraz na dzień wydania tytułu wykonawczego nie istnieje fizyczna możliwość dojazdu do działki, na której usytuowany jest domek letniskowy. - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa i w zw. z art. 140 kpa i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bardzo ogólnikowe ustosunkowanie się do niektórych zarzutów podniesionych przez zobowiązanych a dotyczących postanowienia organu I stopnia oraz nie wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego postanowienia oraz 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że zobowiązanie o charakterze niepieniężnym jest wykonalne pomimo oczywistej niewykonalności/niemożliwości wykonania przez skarżących tego zobowiązania, a więc w oparciu o zarzuty wymienione w katalogu zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. - art. 33 § 1 pkt 10 w zw. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że nie wskazanie w tytule wykonawczym wystawionym w dniu [...] lutego 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. terminu do jakiego należy wykonać zobowiązanie nie mieści się w katalogu podstaw do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sytuacji gdy w tytule wykonawczym treść podlegającego wykonaniu obowiązku nie zawiera terminu do jakiego ten obowiązek ma być wykonany. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wnieśli o uchylenie rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów skarżących przeciwko prowadzeniu egzekucji obowiązków określonych tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), które określają możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, CBOSAh, http://orzeczenia.gov.pl). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 26 § 1 ww. ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). Jak wynika zaś z art. 29 § 1 tej ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zasada ta wynika z samej istoty postępowania egzekucyjnego, które ma na celu doprowadzenie do realizacji nałożonego obowiązku ostateczną decyzją administracyjną, który nie jest wykonywany dobrowolnie przez zobowiązanego. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ nie może zatem kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej – podjętej w ramach innego postępowania. Zobowiązany, kwestionując prowadzenie obecnego postępowania, może jedynie wnieść zarzuty z przyczyn wyczerpująco wymienionych w art. 33 ustawy. Zgodnie zaś z dyspozycją powołanego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4. błąd co do osoby zobowiązanego, 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (wymogi treści tytułu wykonawczego). Wskazany katalog przesłanek mogących być podstawą zarzutu, który przysługuje osobie zobowiązanej ma charakter zamknięty. Oznacza to, że "żadna inna przyczyna niż wymieniona w ww. przepisie nie może stanowić podstawy do uruchomienia postepowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś ewentualne postępowanie sądowej kontroli, musi odnosić się do oceny wystąpienia w tak wszczętej sprawie sądowoadministracyjnej okoliczności wymienionych w tym przepisie" (tak: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn.. akt II FSK 1469/10, lex 1113607). Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy za organem egzekucyjnym, że obowiązek rozbiórki budowy domku letniskowego istnieje i jest wykonalny. Postępowanie dotyczące domku letniskowego o wymiarach 7 m x 5,3 m wraz z tarasem o wymiarach 2,7 m x 7 m, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr geod. 369/7, położonej w miejscowości P., gmina R., zostało ostatecznie zakończone decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nakazującą skarżącym rozbiórkę opisanego wyżej obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 477/15, stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej uporządkowania terenu po rozbiórce, a w pozostałej części skargę oddalił (wyrok jest prawomocny). Skarżący jako właściciele ww. działki są zatem zobowiązany do rozbiórki przedmiotowego obiektu i obowiązku tego, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, dobrowolnie nie wykonali. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, CBOSA, http://orzeczenia.gov.pl). Powyższy obowiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym a zatem nie może ulec przedawnieniu. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało upomnieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. doręczonym prawidłowo skarżącym w dniu [...] stycznia 2016 r. Spełnione zostały zatem warunki formalne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali natomiast, aby zachodziła jakakolwiek z przesłanek wynikających z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wymaganych do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. Stanowisko organów obu instancji wyrażone w tym względzie zasługuje w pełni na aprobatę. W szczególności podnoszony zarzut niewykonalności obowiązku z uwagi na warunki atmosferyczne panujące w miejscowości P. w okresie zimowym uznać należy za całkowicie chybiony. Przede wszystkim przyjąć należy za organem odwoławczym, że warunki pogodowe wskazywane w ww. miejscowości nie odbiegają od corocznych warunków zimowych i w żaden sposób nie uniemożliwiały wykonania rozbiórki. Sam fakt, że względy pogodowe mogą utrudniać wykonanie rozbiórki nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o niewykonalności tego obowiązku. Podobnie kwestia zagrodzenia dojazdu do działki również nie może wpłynąć na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, gdyż jak słusznie zauważa organ odwoławczy jest sprawą cywilną z zakresu stosunków międzysąsiedzkich. W tym stanie rzeczy wskazywany zarzut naruszenia pkt 5 art. 33 ww. ustawy, tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, uznać należy za całkowicie bezzasadny. Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 ustawy z uwagi na niespełnianie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27. W ocenie Sądu tytuł wykonawczy zawiera wszystkie niezbędne prawem przewidziane elementy, zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organów, że na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 ustawy mogą być kwestionowane jedynie wymogi formalne określone w art. 27 jakim musi odpowiadać tytuł wykonawczy. Ponadto wyjaśnić należy, że w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2016 r. został wskazany środek egzekucyjne, w postaci grzywny w celu przymuszenia. Na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego środek ten nie został jeszcze zastosowany, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego o zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżących uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Konkludując, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.