II OSK 2149/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 58/16 odrzucające skargę U. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania w przedmiocie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 58/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę U. Z., zw. dalej skarżącą, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 29 marca 2016 r. U. Z. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z wnioskiem "o rozpoznanie w trybie art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprawy ze skargi z dnia 12 października 2015 r. złożonej w organie dnia 13 listopada 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ulicy K. ...." Do wniosku skarżąca załączyła odpis skargi z dnia 13 listopada 2015 r., z której wynika, że przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem S. M. z dnia 22 marca 2012 r., doręczonym PINB w dniu 26 marca 2012 r. i jest przezeń załatwiana od 3,5 roku. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: pkt 1 – stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 – zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej; pkt 3 – stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 – przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt 5 - wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 – zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 5 kwietnia 2016 r. odpis wniosku przesłano organowi i zobowiązano go do ustosunkowania się do treści wniosku w terminie 7 dni. Stosowne wezwanie w tym przedmiocie PINB otrzymał w dniu 11 kwietnia 2016 r. W dniu 15 czerwca 2016 r. organ nadesłał do sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wnosząc o jej oddalenie. PINB wyjaśnił, że w następstwie złożonego wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 r. oraz jego rozszerzenia z dnia 14 maja 2012 r., wszczął w dniu 16 maja 2012 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. K. ... w B., dz. nr ewid. ..., obręb ... B. W toku postępowania ustalono fakt realizacji nadbudowy niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, poprzez brak wykonania wymaganej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Inwestor zmienił częściowo układ ścian wewnętrznych. Dodatkowo przedmiotowa nadbudowa została wyposażona w instalację elektryczną oraz centralnego ogrzewania, których nie obejmowała dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do wydanego pozwolenia na budowę z dnia 6 listopada 2000 r. nr ... Inwestorzy nie przedstawili odrębnych opracowań w tym zakresie. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nr ..., którą zobowiązał D. i R. J. do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w związku z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w zakresie prawidłowego usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Od tej decyzji odwołali się D. i R. J. Decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. nr ..., Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB w B. w dniu 9 stycznia 2014 r. wydał decyzję nr ..., którą zobowiązał Państwa J. do wykonania robót budowlanych w zakresie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji decyzją z dnia 19 maja 2014 r. nr ... uchylił w całości przedmiotowe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 736/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę małżonków J. na decyzję WINB z dnia 19 maja 2014 r. W toku prowadzonego postępowania organ podejmował kolejne bezskuteczne próby przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Powyższa okoliczność dała podstawę do powiadomienia organów ściągania o podejrzeniu udaremniania ustawowych czynności przez Państwa J. W tej kwestii stosownym pismem z dnia 8 października 2014 r. wystąpiono do Prokuratury Rejonowej w B. W toku prowadzonego postępowania, po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie, organ II instancji wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 28 października 2015 r. W związku z faktem kolejnego udaremniania przez właścicieli obiektu czynności kontrolnych organ nie mógł zakończyć sprawy w wyznaczonym terminie. Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15, po rozpatrzeniu skargi S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał PINB w B. do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 13/16 WSA w Łodzi wymierzył organowi grzywnę za nieprzekazanie skargi na przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy z dnia 13 listopada 2015 r. W chwili obecnej organ I instancji wyznaczył ponowne oględziny przedmiotu postępowania, po których zostanie wydane stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. PINB zauważył także, że część zagadnień poruszonych przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 22 marca 2012 r., było już przedmiotem badania i zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem w tym zakresie. Chodzi między innymi o kwestię zadaszenia od strony północnej (określanej przez skarżącego wcześniej jako obiekt budowlany – wiata), które zrealizowane zostało na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji pozwolenia na budowę z dnia 26 lutego 2002 r. Zakres zgłoszenia dotyczył montażu dwóch daszków od strony południowej na parterze oraz od strony północnej na wysokości piwnic czyli w rzeczywistości parteru. Ten zakres sprawy rozpatrzony został przy postępowaniu znak: .... i zakończony został decyzją umorzeniową z dnia 4 lipca 2006 r. nr ... Decyzją z dnia 28 lipca 2007 r. nr ... umorzono postępowanie w zakresie legalności zabudowy balkonu w obiekcie przy ul. K. ... w B. oraz rozstrzygnięciem z dnia 11 maja 2007 r., umorzono postępowanie dotyczące legalności zabudowy schodów wejściowych w/w budynku mieszkalnym. Powyższe rozstrzygnięcia wchodzą w zakres "wnioskowanej budowy i przebudowy przedmiotowego budynku", które zostały zakończone stosownymi rozstrzygnięciami. Odnosząc się do przedmiotowej skargi PINB wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz szerokiego zakresu ustawowych kompetencji. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sąd postanowił oddalić wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. Następnie przewodnicząca doręczyła pełnomocnikowi skarżącej – S. M. odpis odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że do skargi z dnia 13 listopada 2015 r. U. Z., jako dowód wyczerpania trybu zażaleniowego z art. 37 § 1 k.p.a. załączyła kopie zażaleń na bezczynność i przewlekłość PINB w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, skierowanych do WINB drogą elektroniczną w dniach 26 sierpnia 2015 r. i 9 października 2015 r. Zażalenie z dnia 26 sierpnia 2015 r. zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 29 września 2015 r. Niemniej jednak, co najważniejsze dla potrzeb analizowanej sprawy, w następstwie złożenia przez S. M. - będącego podobnie jak i skarżąca stroną rzeczonego postępowania administracyjnego - skargi na bezczynność PINB w B. w tej samej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 135/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy K. ... w B. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stwierdzając że bezczynność organu miała charakter rażący. Co więcej, na skutek wniesionej skargi przez S. M. na przewlekłe prowadzenie przez PINB w B. przedmiotowego postępowania, tutejszy sąd wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 167/15 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, odrzucając skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu wobec ustalenia, że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 135/15 zobowiązujące organ do załatwienia sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. K. ... w B.. Według sądu, wydanie wspomnianych wyżej wyroków "konsumuje" stan przewlekłości oraz wniesione zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem zażalenia z dnia 26 sierpnia 2015 r. i 9 października 2015 r. nie mogą potwierdzić wyczerpania trybu zaskarżenia dla potrzeb kolejnej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w B. Oznacza to, że dla skutecznego zainicjowania kolejnej kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie przewlekłości, skarżąca powinna złożyć nowe, kolejne zażalenie do organu wyższego stopnia, czyniąc zadość przepisom art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero wówczas, po takim wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącej w postępowaniu administracyjnym, byłoby dopuszczalne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, na którą wskazywała skarżąca w analizowanej obecnie skardze. Oznacza to jednocześnie, iż U. Z. w dalszym ciągu ma otwartą drogę do skorzystania z art. 37 § 1 k.p.a. a tym samym do wystąpienia ze skargą do sądu. Niniejsze postanowienie nie wyklucza bowiem rozpoznania sprawy po skutecznym wniesieniu kolejnej skargi. W ocenie Sądu I instancji, niewykorzystanie przez U. Z. dostępnych środków zaskarżenia spowodowało, iż złożona do sądu administracyjnego skarga jest niedopuszczalna, co obligowało sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła U. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. K. ... z powołaniem się na brak wyczerpania - przed złożeniem skargi - środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca - przed wniesieniem skargi - złożyła dwukrotnie zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy, czym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia i spełniła warunki uprawniające ją do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stwierdzić trzeba, że jedyny ujawniony na tle niniejszej sprawy problem sprowadzał się do ustalenia, czy skarżąca wyczerpała środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., konieczny do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budziło bowiem wątpliwości to, że takie zażalenie zostało wniesione przez stronę skarżącą, ale to czy jego wniesienie spełniło warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Analizując tę kwestię, zauważyć trzeba, że istota wniesienia zażalenia z art. 37 K.p.a. polega przede wszystkim na zamanifestowaniu przez stronę przekroczenia maksymalnego, ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ (art. 35, art. 36 K.p.a.). Wydane w tym względnie postanowienie ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty oraz nie kończy postępowania w sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 145/13; z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1046/15). Jego funkcja ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący dla organu pozostającego w zwłoce, a sam fakt jego złożenia otwiera danej stronie możliwość złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Prócz jego wniesienia ustawa nie wprowadza jednak jakichkolwiek dodatkowych wymogów, jakie zażalenie to miałoby spełnić, dla otwarcia drogi do wniesienia ww. skarg. Z tych też przyczyn, za co najmniej niezrozumiałe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożone w niniejszej sprawie przez skarżącą zażalenie zostało "skonsumowane", a więc zrealizowane poprzez rozpoznanie skargi innego podmiotu. Zauważyć bowiem trzeba, że środki ochrony prawnej przysługujące stronie nie mogą być zrealizowane przez inne podmioty, skoro postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane jest na ochronę indywidualnego interesu prawnego podmiotów, które tej ochrony dochodzą. Tym samym, skoro strona wyczerpała wymóg złożenia środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., poprzez sam fakt jego złożenia, to tym samym odrzucenie niniejszej skargi z tego powodu było błędne. Z tych też przyczyn zgłoszony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlegał uwzględnieniu, a skarżone postanowienie uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. jest możliwe jedynie, gdy sąd orzeka o skardze kasacyjnej od wyroku. ----------------------- 5