II SA/Gl 517/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu na najem lokali użytkowych p o s t a n a w i a 1) odrzucić skargę 2) zwrócić skarżącemu kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. T. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł za pośrednictwem Prezydenta Miasta K., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność tego organu z dnia [...] r. nr [...], polegającą na uznaniu za niezasadną skargi skarżącego na czynności związane z przeprowadzeniem przetargów na najem lokali użytkowych stanowiących własność gminy K. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. poinformował skarżącego o wynikach pisemnych nieograniczonych przetargów z dnia [...] i [...] r. na najem pok. 222, 217 i 214 przy ul. [...] w Knurowie. Pismem z dnia 25 marca 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś pismem z dnia 31 marca 2016 r. - na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n." - odwołanie od "decyzji" Dyrektora Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie argumentując, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Pełnomocnik wskazał, że skarga dotyczy postępowania przetargowego przeprowadzonego na podstawie przepisów u.g.n., zaś stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną i nie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego. W jego ocenie zarówno Gmina K., jak i Prezydent Miasta K. nie wystąpili w zawisłej sprawie jako organy administracji publicznej, a zatem nie działali w ramach tzw. imperium i nie kształtowali władczo praw i obowiązków jednostki. Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, że prawo do oddania w najem lokalu użytkowego wynika z prawa własności nieruchomości, a postępowanie przetargowe dotyczy stosunków cywilnoprawnych, gdzie ogłaszający przetarg, jak i jego uczestnik są podmiotami równorzędnymi. W oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik organu podkreślił, że oświadczenie organu jednostki samorządu terytorialnego o rozstrzygnięciu skargi na czynności postępowania przetargowego nie ma charakteru władczego, natomiast wywiera skutki w prawie prywatnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie oznacza to jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola jej dopuszczalności. Za dopuszczalną uznaje się skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na następujące akty prawne i czynności: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI wyżej przywołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając powyższe na względzie przyjdzie stwierdzić, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się jedynie do zakresu określonego ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują taką kontrolę. Oznacza to w konsekwencji, że objęte są nią jedynie akty i działania wskazane w tych ustawach. Natomiast skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta K. o uznaniu za niezasadną skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu. Rozpoznawana skarga została wniesiona w oparciu o art. 40 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym uczestnik przetargu może w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przetargi na zbycie nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 4 u.g.n. Z kolei § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1490) stanowi, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, wojewoda albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje skargę w terminie 7 dni od daty jej otrzymania. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia wyżej wymienieni mogą uznać skargę taką za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną. Oznacza to, że na gruncie przywołanej wyżej regulacji ustawodawca przewidział szczególny tryb kontroli procedury przetargowej dokonywany przez organ reprezentujący właściciela gruntu. W przepisach tych nie został natomiast określony charakter stanowiska zajmowanego przez organ na skutek złożenia takiej skargi. Pokreślenia przy tym wymaga, że owe stanowisko wywołuje skutki w sferze cywilnoprawnej, prowadząc czasem do uchylenia się od skutków prawnych przeprowadzonego przetargu (unieważnienie, nakazanie powtórzenia czynności przetargowych). Nie może być ono zaliczone do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, w istocie stanowi jedynie cywilnoprawne oświadczenie o wystąpieniu lub niewystąpieniu nieprawidłowości w czynnościach przetargowych, a co za tym idzie jest elementem procedury zawierania umowy cywilnoprawnej (por. postanowienia NSA: z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 891/11, z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 492/11 – dostępne, tak jak przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko nie jest więc władczym (administracyjnym), ani też jednostronnym (cywilnoprawnym) konstytutywnym rozstrzygnięciem, a może być uznane jedynie za cywilnoprawne oświadczenie. Sąd podziela stanowisko, iż ogłoszenie przetargu jako oświadczenie woli ma doprowadzić do zawarcia umowy. Oznacza to, że gdy wszczęta zostanie procedura przetargowa pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a zainteresowanymi podmiotami nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku zarówno jednostka samorządu terytorialnego jak i osoby w tym przetargu uczestniczące występują w charakterze równorzędnych podmiotów. W konsekwencji rozstrzyganie sporów związanych z przeprowadzeniem procedury przetargowej dotyczy sporów cywilnych między stronami, którymi są wojewoda lub organ jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzający przetarg oraz uczestnicy przetargu i następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego (por. uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94 OSNC 1995/1/11, z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CZP 95/02 OSNC 2003/11/146, a także postanowienie NSA: z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 348/07 i z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 207/10). Zatem tryb zaskarżania czynności przetargowych jest wewnętrznym trybem postępowania, uprawnieniem wykonywanym w zakresie dominium, umożliwiającym wyłącznie wstępną kontrolę przetargu w celu skorygowania popełnionych błędów. Z przepisów, które określają kompetencje organu do przeprowadzenia przetargu nie wynika, aby przepisy te kształtowały uprawnienie lub obowiązek strony skarżącej o charakterze administracyjnoprawnym. Stosownie do art. 3 p.p.s.a. właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działalności administracji publicznej. Oceniając zaś charakter czynności organizatora przetargu związanych z jego przeprowadzeniem należy zauważyć, że "rozstrzygnięcia" te nie są ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja administracyjna bowiem jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Natomiast o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy czynność (akt) podjęta jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowana jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność (akt) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skarga z tego przepisu może bowiem dotyczyć wyłącznie takich aktów i czynności, które mają charakter publicznoprawny. Nie mogą to być takie akty lub czynności, które stanowią działania organów administracji publicznej w sferze cywilnoprawnej i są czynnościami cywilnoprawnymi (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 60). Zaskarżona czynność nie mieści się nadto w kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż te również odnoszą się wyłącznie do spraw z zakresu administracji publicznej. Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4a, pkt 5 i pkt 7 p.p.s.a. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tymczasem organ jednostki samorządu terytorialnego rozpatrując skargę na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 września 2004 r. uprawnienia, które mają charakter cywilny. Skoro zatem kwestionowana przez skarżącego czynność Prezydenta Miasta K. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a jedynie stanowi przejaw działania organu podlegający kwalifikacji, jako czynność prawna w rozumieniu prawa cywilnego, przez co wywiera skutki tylko w sferze tego prawa - to należało skargę T. S. odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. O zwrocie kwoty opłaconej tytułem wpisu od skargi rozstrzygnięto po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.