II SA/Gd 256/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 12 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Wniesiona przez Wojewodę skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 12 stycznia 2016 r. nr [...], wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), w sprawie wydzierżawienia nieruchomości położonych w S. przy ul. C. i ul. G., ul. T., H. – nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga ta została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mechanizm przewidziany w powołanym art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest instrumentem służącym do ewentualnego podważania zgodności z prawem działań organów gminy właściwych dla wykonywania przez te organy zadań z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 615/12, Lex OnLine). W zakresie kognicji sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego tzn. o treści uprawnienia lub obowiązku rozstrzyga w nich jednostronnie organ administracji publicznej a adresat tego rozstrzygnięcia związany jest tym jednostronnym działaniem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stanowiące przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 12 stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości położonych w S. przy ul. C. i ul. G., ul. T., H. nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej, jak również nie jest zarządzeniem, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, a stanowisko to sąd orzekający w niniejszej prawie podziela, wydzierżawienie przez gminę należącej do niej nieruchomości gruntowej następuje w formie czynności cywilnoprawnej i odnosi się do sfery jej stosunków cywilnoprawnych i dysponowania posiadanymi przez nią, jako osobę prawną, prawami majątkowymi (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 301/16, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Będący materialnoprawną podstawą zaskarżonego zarządzenia art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Wymienione w art. 13 ust. 1 ustawy prawne formy, w jakich dokonuje się obrotu lub korzystania z nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, uregulowane zostały w przepisach Kodeksu cywilnego. Problematyka dotycząca oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, sprzedaży czy też dzierżawy nieruchomości należy do zakresu prawa cywilnego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 965/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z Kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane na przykład poprzez procedurę przetargową, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 492/11 - dostępne na stronie internetowej https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach tych, organy wykonawcze gminy, jakimi są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresy prawa cywilnego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i doktrynie sądowoadministracyjnej podkreśla się ponadto, że oświadczenia woli gminy, jako podmiotu prawa cywilnego, skierowane, tak jak w niniejszej sprawie, do oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96, LexPolonica nr 352475). Sprawy te więc, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpa, do właściwości sądu powszechnego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewody odrzucił.