I SAB/Wa 359/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji oddala skargę. P. S. pismem z [...] czerwca 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] maja 2016 r. (k-8 akt sądowych) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2015 r. o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji tego organu z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ww. decyzją z [...] lutego 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] wskazując, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Organ odniósł się także do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r. Po wydaniu powyższej decyzji, skarżący pismem z [...] maja 2015 r. wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że "treść i wykładnia postanowienia jest niezrozumiała i niejasna, wzbudza wątpliwości". Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] maja 2015 r., natomiast w dniu [...] czerwca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ, mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a., nie rozpoznał ww. wniosku. Wobec powyższego wniósł o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że skarżący złożył wiele wniosków dotyczących decyzji z [...] lutego 2015 r., w tym wniosek o wyjaśnienie wątpliwości w jej treści. We wniosku tym nie wskazał jednak, co wzbudza jego wątpliwości. Organ podał, że skarżący nadsyła do Kolegium liczną korespondencję, w której występuje z wnioskami o: sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań, wyłączenie członków Kolegium, ponowne rozpatrzenie sprawy, czy udzielenie informacji publicznej. Organ podkreślił, że początkowo rozpatrywał wszystkie wnioski skarżącego, choć większość z nich tylko pozornie odnosiła się do merytorycznych orzeczeń Kolegium. Każde jednak orzeczenie organu generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do 27 kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 spraw). Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zgromadzono w segregatorach i pozostawiono nierozpoznane. Podstawą prawną działania organu była treść art. 239 § 1 K.p.a., a jego intencją było uniemożliwienie skarżącemu zdezorganizowania pracy organu. Podkreślono, że w Kolegium znajduje się 25 segregatorów zawierających wnioski skarżącego, natomiast kolejne wnioski stale napływają. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że jej przedmiotem nie jest merytoryczna sprawa administracyjna z zakresu pomocy społecznej, lecz formalne, pozbawione znaczenia rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku P. S., odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., jak również odniosło się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję z [...] lutego 2015 r. Po wydaniu decyzji odwoławczej, w dniu [...] maja 2015 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że "treść i wykładnia postanowienia jest niezrozumiała i niejasna, wzbudza wątpliwości". Niezależnie od powyższego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na obie decyzje nadzorcze. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 680/15 oddalił skargę P. S. na decyzję z [...] marca 2015 r. (decyzję drugoinstancyjną), natomiast postanowieniem z [...] maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 476/16 odrzucił jego skargę na decyzję z [...] lutego 2015 r. (decyzję pierwszoinstancyjną). Skoro zatem kwestionowana przez skarżącego decyzja z [...] lutego 2015 r. utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy, a następnie obie decyzje nadzorcze poddane zostały kontroli sądowej i uznane przez Sąd za prawidłowe, to tym samym brak było podstaw do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] maja 2015 r. o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji z [...] lutego 2015 r., tym bardziej, że jak wskazano powyżej, wniosek ten nie zawierał żadnego merytorycznego uzasadnienia, czy też uwag do treści tej decyzji. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że od decyzji nadzorczej z [...] lutego 2015 r. skarżący wniósł następnie drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (I SAB/Wa 206/16 i I SO/Wa 75/16), wniosek o wyłączenie członków SKO w [...] od ponownego rozpatrzenia sprawy (I SAB/Wa 206/16), wniosek o wyjaśnienie wątpliwości w treści decyzji (I SAB/Wa 359/16 i I SO/WA 460/16), wniosek o sprostowanie błędów pisarskich (I SO/Wa 148/16), wniosek o wygaszenie decyzji (I SO/Wa 822/16), wniosek o uzupełnienie pouczenia (I SO/Wa 1138/16) i wniosek o wydanie uwierzytelnionych kopi akt sprawy (I SO/Wa 1139/16). W tym miejscu zauważyć należy, że instytucja przewidziana w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., służyć ma obronie praw obywatela przed brakiem działania organu. Niniejsza natomiast sprawa jest jedną z kilkuset spraw zainicjowanych przez skarżącego w organie, czego konsekwencją były wnoszone do Sądu skargi na bezczynność organu, czy wnioski o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tych skarg (od 1 stycznia 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 1700 spraw P. S.). Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że skarżącemu nie chodzi o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania spraw z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 175/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadużyciem prawa jest więc wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205) (tak również NSA w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działania skarżącego, jak już wykazano powyżej, mają na celu inicjowanie jak największej liczby postępowań, a nie obrony swoich praw, to również z tej przyczyny brak jest podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.