II OSK 2770/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 463/14 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2 U/MN, 2. zasądza od Miasta J. na rzecz H. W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 463/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.W. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...]. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta J. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta J. obejmujący teren ograniczony ulicami: P., P., [...] i R. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. [...]). Na uchwałę tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H.W., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji jej oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium w części obejmującej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz pozostałe działki położone wzdłuż ulicy P. w J. albowiem wbrew ustaleniom studium uchwała ta zmieniła przeznaczenie tego terenu z mieszkalnego z dodatkową funkcją usługową na przeznaczenie usługowe z jednoczesnym zakazem zabudowy mieszkaniowej, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: niezgodne z prawem stwierdzenie, że uchwała nie narusza ustaleń studium, zaniechanie podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia, czy uchwała narusza studium, w sytuacji, gdy takie stwierdzenie jest czynnością poprzedzającą uchwalenie miejscowego planu i nie może następować jednocześnie z jego uchwaleniem, zaniechanie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz zaniechanie rozpatrzenia przez Radę Miasta każdej uwagi indywidualnie, art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne uznanie, że wprowadzenie do miejscowego planu uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień nie wymaga powtórnego wyłożenia planu do publicznego wglądu, art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie sporządzenia oceny skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu w sytuacji, gdy B. i H. W. wskazali, że w związku ze zmianą przeznaczenia działek sąsiadujących z ich nieruchomością wnioskują o wykupienie ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest częściowo zasadna. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), z którego wynika, że rada gminy uchwala miejscowy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W ocenie Sądu, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości skarżącego narusza ustalenia wynikające ze Studium miasta J.. Teren 2U/MN w Studium został określony jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczono także możliwość realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu (drugorzędnych) z zakresu usług różnych - bez przesądzania ich profilu, turystyki, sportu i rekreacji oraz - w postaci szczególnej - usług ogólnomiejskich, przez co należy rozumieć możliwość dopuszczenia dla danego kwartału ww. usług różnych, w ramach których jednak promowana jest możliwość realizacji obiektów wyższego stopnia obsługi (str. 35 verte oraz str. 36 akt sądowych). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren 2U/MN przeznaczony został pod funkcję usługową oraz mieszkaniową, przy czym zależności tych funkcji kształtują się na poziomie 51 do 49 % powierzchni działki (str. 36 verte akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta stwierdziła, że możliwość dopuszczenia realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu została zinterpretowana jako możliwość ustalenia w planie dla poszczególnych terenów usług jako przeznaczenia podstawowego (str. 36 akt sądowych). Zdaniem Sądu, dokonana przez Radę Miasta zamiana podstawowej funkcji terenu z mieszkaniowej na usługową jest sprzeczna z zasadą, by miejscowy plan nie naruszał ustaleń studium. Niedopuszczalne jest odstąpienie miejscowym planie od ustalonego w studium zasadniczego przeznaczenia terenu. Nie można też interpretować zapisów studium w ten sposób, że w miejscowym planie część terenu otrzyma przewidziane w studium przeznaczenie podstawowe, zaś cześć terenu otrzyma przewidziane w studium przeznaczenie uzupełniające. Zdaniem Sądu, podważałoby to sens instytucji, jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia zawarte w studium byłby iluzoryczne, gdyby dopuścić możliwość, że główne przeznaczenie terenu zawarte w studium może następnie w miejscowym planie zostać uznane za uzupełniające, nawet w odniesieniu do części terenu. Albo przeznaczenie podstawowe przeznaczenia terenu wskazane w studium zostaje przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium to powinno zostać zmienione. Możliwość potraktowania uzupełniającego przeznaczenia terenu jako przeznaczenia podstawowego nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z powszechnie przyjętych metod wykładni przepisów tej ustawy. W istocie Rada Gminy arbitralnie uznała, że przysługuje jej uprawnienie do pominięcia w miejscowym planie jednoznacznych ustaleń zawartych w Studium. Mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do należącej do skarżącego działki o nr ew. [...] z obrębu nr [...]. Ponieważ skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie była - według posiadanych przez Sąd informacji - pierwszą skargą na uchwalę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], Sąd I instancji z urzędu dokonał oceny, czy w trakcie uchwalania miejscowego planu zachowane zostały zachowane wymogi proceduralne związane z jego uchwaleniem. W ocenie Sądu, w trakcie uchwalania miejscowego nie doszło do takiego naruszenia procedury planistycznej, która skutkowałaby koniecznością wyeliminowania tego planu z obrotu prawnego. Sąd stwierdził ponadto, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co do innych działek, których uchwała ta dotyczy. W przedmiotowej sprawie, skarżący ma interes prawny, który został naruszony, w domaganiu się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do własnej działki. W odniesieniu do działek sąsiadujących z działką skarżącego, skarżący ma interes prawny, ale interes ten nie został naruszony. Tymczasem warunkiem koniecznym zaskarżenia miejscowego planu jest wykazanie, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu narusza interesu prawny podmiotu ją skarżącego. W miejscowym planie zawarty został zapis, że przeznaczeniem podstawowym terenu są usługi nieuciążliwe (§ 18 pkt 1 lit. a). Tego rodzaju przeznaczenie w planie innych nieruchomości, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na prawa i obowiązki skarżącego związane z wykonywaniem prawa własności jego nieruchomości. Sam skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w stosunku do innych nieruchomości nie wskazuje w skardze, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Wskazać również należy, że w Studium jako podstawową wskazano funkcję mieszkaniową, ale jako dodatkowa dopuszczona została funkcja usługowa. Gdyby miejscowy plan został uchwalony zgodnie ze Studium, to prowadzenie działalności usługowej na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego również byłoby możliwe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł H. W., podnosząc zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez stwierdzenie nieważności § 18 zaskarżonej uchwały wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...], w sytuacji, gdy Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. przyjętego uchwałą Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., co w konsekwencji powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części, w której uchwała pozostaje w sprzeczności ze Studium. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. Określenie to odnosi się do treści uchwały rady gminy, a nie do nieruchomości nią objętych. Stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości skarżącego nie znajduje oparcia w art. 28 ust. 1 ustawy. W tej sprawie ustalona rozbieżność między zaskarżoną uchwałą a Studium nie dotyczy tylko nieruchomości skarżącego, ale także szeregu innych nieruchomości objętych tą uchwałą. W ocenie skarżącego, nie można się zgodzić z wykładnią Sądu I instancji, która uzależnia zakres stwierdzenia nieważności uchwały od kryterium interesu prawnego skarżącego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy nie zawiera takiego kryterium. Gdyby przyjąć to kryterium, to interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności planu w całości mieliby wyłącznie wszyscy właściciele nieruchomości objętych uchwałą, sama rada gminy, Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W zaskarżonym orzeczeniu, Sąd I instancji, pomimo ustalenia, iż uchwała jest sprzeczna ze Studium w odniesieniu do określonej kategorii nieruchomości oznaczonych jako obszar 2U/MN nie usunął ujawnionego uchybienia w stosunku do nieruchomości innych niż nieruchomość skarżącego. W ten sposób w obrocie prawnym pozostaje uchwałą oczywiście niezgodna z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które ograniczone zostały do kwestii sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. przyjętego uchwałą Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w odniesieniu do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2U/MN. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji obowiązującej do dnia 17 listopada 2015 r.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmioty indywidualne. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. W postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wywodzą swój interes prawny najczęściej z prawa własności nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem (art. 140 i n. k.c.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zatem pogląd, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (m.in. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2016 r., II OSK 1961/14, z dnia 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z dnia 29 grudnia 2014 r., II OSK 773/13, z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawsze jednak wynika z ustaleń planu odnoszących się wyłącznie do jego nieruchomości, lecz często również z ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ustalenia planu w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego są sprzeczne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. przyjętego uchwałą Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczącymi tego terenu. Teren ten w Studium został oznaczony symbolem M o funkcji podstawowej - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji uzupełniającej (R) - teren usług różnych, bez przesądzania o ich profilu, tj. nieuciążliwych obiektów, w których może być prowadzona szeroko rozumiana działalność usługowa, przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii i biurowość. W Studium przyjęto, że dopuszczalna funkcja towarzysząca nie będzie stanowiła więcej niż 40 % łącznej powierzchni użytkowej wszystkich obiektów realizowanych na działce. W zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego teren 2U/MN ma przeznaczenie podstawowe - teren usług nieuciążliwych i przeznaczenie dopuszczone - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że porównanie tych zapisów Studium i planu odnoszących się do terenu 2 U/MN wskazuje na niedopuszczalną sprzeczność planu ze Studium w zakresie funkcji podstawowej tego terenu, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędne jest natomiast orzeczenie Sądu, stwierdzające nieważność § 18 zaskarżonej uchwały wyłącznie w zakresie nieruchomości skarżącego, tj. działki nr [...]. Takie orzeczenie powoduje, że na działce skarżącego nie obowiązuje plan, natomiast jego regulacje nadal dotyczą działek sąsiednich znajdujących się na terenie 2 U/MN i naruszają interes prawny skarżącego, gdyż mogą w sposób niekorzystny wpływać na wykonywanie przez niego prawa własności jego nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do ustaleń planu dotyczących działek sąsiadujących z działką skarżącego interes skarżącego nie został naruszony, gdyż przeznaczeniem podstawowym terenu w planie są usługi nieuciążliwe, a tego rodzaju przeznaczenie w planie innych nieruchomości nie ma wpływu na prawa i obowiązki skarżącego związane z wykonywaniem prawa własności jego nieruchomości. W Studium jako podstawową wskazano funkcję mieszkaniową, ale jako dodatkowa dopuszczona została funkcja usługowa. Gdyby miejscowy plan został uchwalony zgodnie ze Studium, to prowadzenie działalności usługowej na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego również byłoby możliwe. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż na terenie 2 U/MN w planie wprowadzono jako funkcję podstawową funkcję usług nieuciążliwych, natomiast w Studium do wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są jedynie dopuszczone uzupełniająco usługi różne, bez przesądzania o ich profilu, tj. nieuciążliwe obiekty, w których może być prowadzona szeroko rozumiana działalność usługowa, przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii i biurowości. Skarżący wskazał w skardze, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w J. przy ul. P. Wszystkie nieruchomości leżące wzdłuż tej ulicy są przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (willowe osiedle mieszkaniowe z intensywną roślinnością ogrodową i starodrzewem). Skarżący wskazał, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z jego nieruchomością planowana jest budowa myjni samochodowej bezdotykowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawienie w obrocie prawnym ustaleń planu na terenie 2 U/MN (§ 18 planu) przewidujących - jako dominującą - funkcję usługową na pozostałych działkach znajdujących się na tym terenie, narusza interes prawny skarżącego wynikający z prawa własności, gdyż może mieć negatywny wpływ na korzystanie i zagospodarowanie jego nieruchomości i jej wartość. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla całego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2 U/MN. Podkreślenia wymaga, że część graficzna planu (rysunek planu) określa przede wszystkim granice terenów o różnym sposobie zagospodarowania, natomiast ustalenia planu co do terenów wyodrębnionych tymi granicami znajdują się w części tekstowej planu. Część graficzna jest więc wiążąca w takim zakresie, w jakim znajduje odzwierciedlenie w treści planu. W przedmiotowej sprawie ustalenia części tekstowej planu zawarte w § 18 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym terenu 2 U/MN zostały podjęte z naruszeniem zasad sporządzania planu, gdyż pozostają w sprzeczności ze Studium miasta J. z 2010 r., co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przyjęcie przez organ gminy sprzecznych ze Studium ustaleń zawartych w § 18 zaskarżonej uchwały powoduje nieważność tej uchwały w tej części w odniesieniu do terenu 2 U/MN, gdyż - jak już wskazano powyżej - tylko do tego terenu ograniczona była kontrola sądu administracyjnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.