IV SAB/Wa 96/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. i M. P. na bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak [...] 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania K. P. i M. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w sprawie odwołania K. P. i M. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak [...]; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wskazanej w punkcie 2 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 5. oddala skargę w pozostałej części; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących K. P. oraz M. P. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa" (dalej również: "organ" lub "Minister") w sprawie odwołania K. P. i M. P. (dalej również "skarżący") z 12 listopada 2015 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 roku, nr [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r., udzielono Prezydentowi Miasta [...] - właściwemu zarządcy drogi - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzją tą objęto miedzy innymi nieruchomość nr [...] o pow. 0,1530 ha, położoną w obrębie [...] m. [...] i będącą własnością skarżących (dalej również: "Nieruchomość"). II.2. Pismem z 4 października 2012 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za Nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu wartości Nieruchomości na kwotę 517 613 zł, ustalił odszkodowanie na rzecz [...] Spółka Akcyjna Oddział I w [...] w wysokości 517 613 zł oraz powiększył wysokość tak ustalonego odszkodowania o kwotę 25 880,65 zł stanowiącą wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania na rzecz skarżących, a także zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. II.3. Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołania wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz skarżący. II.4. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., Minister I Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II.5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r. orzekł o ustaleniu wartości Nieruchomości na kwotę 479 734 zł i ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Spółka Akcyjna Oddział I w [...] w wysokości 479 734 zł, oraz zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. II.6. Od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] września 2014 r. odwołanie wnieśli skarżący. II.7. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. II.8. Pismem z 12 czerwca 2015 r. skarżący, wnieśli zażalenie na nie niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za Nieruchomość. Postanowieniem z [...] października 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał w/w zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z 20 października 2015 r. (sygn. akt II SAB/Bk 60/15) oddalił skargę K. P. i M. P. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną Nieruchomość. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Białymstoku stwierdził w szczególności: "Podnieść przy tym należy, na co zwracają uwagę skarżący, że to postępowanie organu odwoławczego miało zasadniczy wpływ na przedłużenie terminu załatwienia sprawy. A mianowicie odwołanie od decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2013 r. zostało rozpatrzone przez Ministra w dniu [...] kwietnia 2014 r. (postępowanie odwoławcze trwało ponad rok) a od decyzji z dnia [...]września 2014 r. w dniu [...] maja 2015 r. (postępowanie odwoławcze w tym wypadku trwało ponad 7 miesięcy). Sąd jednak w sprawie niniejszej nie jest właściwy do kontroli postępowania organu odwoławczego" (s.10 -11 uzasadnienia wyroku). II.9. Decyzją z [...] października 2015 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wartości Nieruchomości na kwotę 1 391 450 zł, ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz [...] Spółka Akcyjna Oddział I w [...] w wysokości 1.391.450 zł, oraz zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz odmówił wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących 29 października 2015 r. II.10. Odwołania od powyższej decyzji Wojewody [...] do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz skarżący. Wojewoda [...] i przekazał odwołania do Ministra Infrastruktury i Rozwoju przy piśmie z 16 listopada 2015 r. II.13. Pismem z 8 grudnia 2015 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa, poprzez załatwię sprawy. III.1. W skardze z 10 grudnia 2015 r. wniesionej do tutejszego Sądu skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdzenie, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie Ministrowi infrastruktury i Rozwoju grzywny w wysokości 5.000 złotych, 4. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych, 5. zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan sprawy oraz wskazali w szczególności, że bezczynność Ministra powoduje, że skarżący mają poważne problemy finansowe. Od prawie 3 lat mimo wywłaszczenia Nieruchomości skarżący nie otrzymali należnego im odszkodowania, które muszą przeznaczyć na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup wywłaszczonej Nieruchomości. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Minister przedstawił stan sprawy oraz podkreślił, że zwłoka nastąpiła z uwagi na zmiany organizacyjne w ministerstwach oraz niewystarczającą liczbę pracowników w stosunku do liczby spraw pozostałych do rozpoznania. III.3. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. po rozpoznaniu odwołania skarżących oraz Prezydenta [...] utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3. Rozważając, czy w niniejszej sprawie Minister pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). IV.4. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Minister od chwili otrzymania odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] (tj. 17 listopada 2012 r.) do chwili wydania decyzji z [...] marca 2016 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, nie podjął w sprawie jakichkolwiek istotnych czynności. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Uzasadnia to wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. IV.5. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że sprawa administracyjna dotycząca odszkodowania za Nieruchomość została wszczęta w 2012 r. oraz jest już trzeci raz rozpoznawana przez Ministra. Przy czym Minister pierwsze odwołanie skarżących rozpoznawał przez rok, drugie zaś przez pół roku. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku z 20 października 2015 r. wskazał na bezczynność Ministra jako główną przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy skarżących. Minister winien mieć na uwadze te szczególne okoliczności sprawy, podobnie jak wagę niniejszej sprawy dla skarżących (odszkodowanie będzie przeznaczone na spłatę przez skarżących kredytu zaciągniętego na zakup wywłaszczonej następnie Nieruchomości). Zdaniem Sądu, w takim stanie sprawy Minister powinien dołożyć wszelkich starań, aby odwołanie skarżących zostało rozpoznane w ustawowym miesięcznym terminie. Tak się jednak nie stało, albowiem Minister rozpatrywał przedmiotowe odwołanie przez prawie 4 miesiące. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek okoliczności niezależne od organu, które uzasadniałaby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, a zwłaszcza aby winę ponosili tu skarżący. Okolicznościami takimi nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz zmiany organizacyjne w ministerstwach. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Przyczyny te mogą mieć natomiast znaczenie w aspekcie możliwości ewentualnego przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.6. Zdaniem Sądu, zasadne było żądanie wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny. Uwzględniając opisane wyżej okresy zwłoki w procedowaniu Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny jest konieczne. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 500 zł w wystarczającym stopniu spełni funkcję prewencyjną tego środka prawnego. Postulowana przez skarżących kwota 5000 zł jest zdaniem Sądu nieproporcjonalna w stosunku do okresu zwłoki, jakiej Minister dopuścił się rozpoznają odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. IV.7. Wydanie przez Ministra przed rozpoznaniem skargi, tj. w dniu [...] marca 2016 r. decyzji, sprawia, że bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu Ministra do wydania w określonym terminie aktu. Dlatego też postępowanie w tej części podlegało umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). IV.8. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W szczególności możliwości takiej nie przewiduje art. 149 p.p.s.a. Dlatego też skarga w tej części podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (34 zł). IV.10. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.