I OSK 21/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 47/16 w sprawie ze skargi M. H. redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Burmistrza Gminy J. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. I OSK 21/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 47/16 oddalił skargę M. H. redaktora naczelnego portalu informacyjnego [...] na bezczynność Burmistrza Gminy J. w sprawie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: M. H. wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., skierowanym do Burmistrza Gminy J. za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie listy pracowników Urzędu Gminy J. obejmującej ich dane osobowe, komórkę organizacyjną, stanowisko służbowe, numer telefonu "na biurko", numer pokoju oraz przyporządkowany adres e-mail. Organ udzielił informacji, odsyłając do informacji zawartych w BIP, niemniej we wskazanych linkach skarżący nie odnalazł wnioskowanych informacji. W dniu [...] maja 2016 r. M. H. wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2016 r., stwierdzenie rażącego naruszenie prawa wraz z wymierzeniem organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że udzielając informacji niepełnej Burmistrz pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W BIP brak jest bowiem adresów e-mail oraz określenia stanowisk wszystkich pracowników Urzędu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy J. wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania, oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Organ podniósł, że w dniu [...] marca 2016 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu termu do rozpatrzenia złożonego wniosku, a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. udostępnił wnioskowaną informację poprzez podanie linków do odpowiednich zakładek BIP Urzędu (Władze Gminy J., Struktura Urzędu Gminy). Tym samym wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie pozostaje w bezczynności. W dniu [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. , sygn. akt II SAB/Rz 47/16 dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przypomniał, że M. H. zarzuca, iż Burmistrz Gminy J. pozostaje w bezczynności, ponieważ informacja zamieszczona w BIP nie odpowiada w pełni zakresowi wniosku. Brak w niej adresów e-mail do niektórych pracowników organu, w tym do Burmistrza i jego Zastępców, brak też określenia niektórych stanowisk służbowych. W ocenie Sądu, postępowaniu Burmistrza nie można przypisać cech bezczynności rozumianej jako brak podjęcia działań, zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego, ponieważ w reakcji na przesłany drogą elektroniczną wniosek organ udzielił pisemnej odpowiedzi w dniu [...] kwietnia 2016 r., wskazując [...] adresy stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, a wcześniej poinformował o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku. WSA w Rzeszowie podkreślił, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej to Biuletyn Informacji Publicznej jest głównym źródłem informacji publicznych, w szczególności zaś tych, które dotyczą struktury organizacyjnej organów administracji i osób sprawujących funkcje publiczne. Konsekwentnie przyjmuje się zatem, że nie pozostaje bezczynnym podmiot, który albo podaje, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W sytuacji, gdy zamieszczone w BIP informacje nie są wystarczające dla żądającego informacji, może on zwrócić się do podmiotu zobowiązanego o przekazanie dodatkowych informacji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie zaistniała, trudno zatem obarczać podmiot zobowiązany do udzielenia informacji odpowiedzialnością za wynikający z woli wnioskodawcy brak podjęcia stosownych działań. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano również, że obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest podanie w BIP wyłącznie tych numerów telefonów i adresów e-mail pracowników, które służą publicznej komunikacji. Nie ma obowiązku przydzielenia każdemu pracownikowi urzędu gminy osobnego numeru telefonu i adresu e-mail, rozróżniając media udostępniane pracownikom do kontaktów wewnętrznych, służbowych oraz te, które służą komunikacji publicznej. W dniu [...] października 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciło ono WSA w Rzeszowie, - w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędne zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzące do uznania, iż jakiekolwiek udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z wykonania wniosku, 2. błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzące do uznania, iż organ wykonał prawidłowo wniosek skarżącego M. H. poprzez udostępnienie (opublikowanie) rzeczywiście wnioskowanych przez niego informacji. - w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie skutkujące brakiem w uzasadnieniu wyroku wskazania, jakie informacje zdaniem sądu rzeczywiście zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej i w jakim zakresie pokrywają się z przedmiotem wniosku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wniosek M. H. dotyczył innych (szerszych informacji), niż to zostało udostępnione na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Zatem jeżeli przyjąć, że na dzień złożenia wniosku były tam rzeczywiście te informacje, do których podano link, albo zostały one udostępnione przed dniem udzielenia odpowiedzi, to i tak zachodził obowiązek udostępnienia informacji wnioskowanych. Skarżący nie miał możliwości zarówno przed złożeniem wniosku, jak i po przesłaniu pisma z [...] kwietnia 2016 r., zapoznania się z informacjami o jakie wnioskował. W Biuletynie Informacji Publicznej nie było tych informacji, ani nie ma ich na dzień złożenia skargi kasacyjnej. Nie można zatem przesądzać o wykonaniu wniosku. Przeciwnie, organ podając linki wprowadził wnioskodawcę w błąd i de facto odmówił wykonania wniosku. Norma wynikająca z art. 10 ust. 2 wyłącza możliwość wykonania wniosku wyłączenie w przypadku jakim w Biuletynie Informacji Publicznej są rzeczywiście wnioskowane informacje. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, nie ma możliwości wyłączenia trybu wnioskowego, jeżeli podmiot zobowiązany w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje jedynie część wnioskowanych informacji. W takiej sytuacji wniosek mógłby nie być wykonany tylko w tej części. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie bowiem z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym, pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem, zawartym w zaskarżonym wyroku, pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do okoliczności, w których wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. WSA w Rzeszowie przedstawił dokładnie dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji, wyjaśnił treść swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest logiczne i spójne. Sąd odniósł się w nim do zarzutów skargi, a fakt ich nie podzielenia przez stronę nie oznacza, że wyrok jest dotknięty wadą. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez WSA w Rzeszowie przepisów prawa materialnego, podnieść należy, że stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów, zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną, wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że odesłanie wnioskodawcy do strony Biuletynu Informacji Publicznej w sytuacji, gdy BIP nie zawiera wszystkich żądanych danych, powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności, a strona dopiero, gdy po zapoznaniu się ze stroną BIP stwierdzi, że nie ma na niej wszystkich intersujących ją informacji, może złożyć kolejny wniosek o udzielnie jej brakujących informacji. Powyższy pogląd stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 13 u.d.i.p. zasadą szybkości postępowania w sprawach o udzielnie informacji publicznej. Wnioskodawca powinien otrzymać żądane dane jak najszybciej i za jednym razem. Nie może on być "odsyłany" do strony BIP w sytuacji, gdy nie ma na niej wszystkich żądanych informacji. Organ, jako podmiot, który zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. jest odpowiedzialny za treści zamieszone w BIP, z urzędu posiada informacje o danych zamieszonych na stronach BIP, a zatem w sytuacji, gdy część żądanych danych nie jest umieszczona w BIP, wówczas powinien takich danych udzielić lub poinformować wnioskodawcę, że nie mają one charakteru informacji publicznej albo, gdy wystąpią przesłanki określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydać decyzję administracyjną. Podnieść jednak należy, że żądane przez M. H. redaktora naczelnego portalu informacyjnego [...] we wniosku informacje, w postaci podania listy pracowników Urzędu Gminy J., obejmującej ich dane osobowe, komórkę organizacyjną, stanowisko służbowe, numer telefonu "na biurko", numeru pokoju oraz przyporządkowany adres e-mail, nie stanowią jako całość informacji publicznej. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p., informacją publiczną są dane o organizacji władz publicznych oraz o osobach sprawujących w nich funkcje. Nadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d tej ustawy, dane o sposobach przyjmowania interesantów i załatwiania spraw stanowią również informację publiczną. Oznacza to, że informacją publiczną są te dane, w tym numery telefonów stacjonarnych i adresy e-mail, które pozwalają skomunikować się zainteresowanym z reprezentantami podmiotów publicznych w celu załatwienia swoich spraw. Natomiast nie oznacza to, że każdy telefon osoby pracującej w podmiocie publicznym i adres e-mail stanowią informację publiczną. Narzędzia takie służą bowiem również wewnętrznej komunikacji w danym podmiocie lub komunikacji pomiędzy organami. Nie służą one komunikacji z osobami załatwiającymi swoje sprawy w danym podmiocie, lecz mają charakter technicznych środków, umożliwiających łączność między pracownikami. Techniczny charakter takich danych powoduje, że nie można ich uznać za informację publiczną. Podobnie uznać należy, że informacje o tym, w jakim pokoju siedzi określony pracownik podmiotu władzy publicznej nie jest informacją publiczną. Dane te bowiem wskazują jedynie na przypisanie miejsca dla pracownika w budynku, w którym znajduje się określony podmiot władzy publicznej. Taka informacja posiada jedynie ewidencyjny charakter i nie służy powiadomieniu zainteresowanych osób o miejscu załatwiania spraw, chyba że dana osoba jest zobowiązana z tytułu obowiązków służbowych do kontaktowania się w pokoju, w którym urzęduje, z osobami załatwiającymi sprawy w danym podmiocie władzy publicznej. Jednak, jak wynika z wniosku M. H. z dnia [...] marca 2016 r., nie chciał on uzyskać danych o tych pracownikach Urzędu Gminy J., którzy są zobowiązani do przyjmowania interesantów w pokojach, w których urzędują, lecz jego wniosek obejmował wszystkich pracowników. Uznać zatem należy, że wyrok WSA w Rzeszowie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Podnieść jednak należy, że w zakresie, w jakim Sąd I instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, uznać należy, że stanowisko to nie jest wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, natomiast organy są związane wykładnią przepisów prawa administracyjnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji - oddalenie skargi na bezczynność Burmistrza Gminy J. w sprawie udzielenia informacji publicznej - było prawidłowe. Tak więc zaskarżony kasacyjnie wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.