II SA/Wa 644/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Olga Żurawska-Matusiak, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 ust. 3, art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył M.J. dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 244 zł. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M.J., rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r. nr [...], zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Wskazał, że orzeczeniem Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymanym w mocy orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wymierzono funkcjonariuszowi karę dyscyplinarną nagany z uwagi na naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej. Powyższe sprawiło, że zaistniała konieczność obniżenia policjantowi dodatku służbowego w myśl § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Sformułowanie "dodatek funkcyjny obniża się" świadczy o obligatoryjnym działaniu organów Policji w tym zakresie. Uznaniu organu prawodawca pozostawił jedynie kwestię wysokości obniżenia dodatku, które winno nastąpić w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki. W sprawie bezspornym jest, że M.J. naruszył dyscyplinę służbową, za którą wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany. Ustalona natomiast granica 20% obniżenia otrzymywanej stawki dodatku służbowego uwzględnia charakter popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, rodzaj oraz wymiar orzeczonej prawomocnie kary. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ I instancji przekroczył granicę uznania administracyjnego. Obniżając dodatek służbowy o 20% Komendant [...] Policji zastosował najniższą z możliwych, wymienionych w przepisie procentowych wysokości obniżenia otrzymywanej stawki, przez co obniżenie było adekwatne do wymierzonej policjantowi kary. Na powyższy rozkaz personalny M.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której rozkazowi zarzucił naruszenie art. 108 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8 i 11 K.p.a., § 5 ust. 5-8 oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2300/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Wskazał, że treść normy § 8 ust. 8 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia wskazuje, iż po stronie organu istnieje obowiązek obniżenia dodatku służbowego w razie naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Tak więc, wymierzenie kary dyscyplinarnej za popełnione przewinienie jest przesłanką niezbędną dla zastosowania wyżej powołanej regulacji. Jako okoliczność niesporną Sąd określił to, że funkcjonariusz, orzeczeniem Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2013 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r., został uznany za winnego naruszenia dyscypliny służbowej, za co został ukarany karą dyscyplinarną nagany. Sąd wskazał ponadto, iż okolicznością znaną mu z urzędu jest natomiast fakt, że wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1967/13, uchylono wskazane wyżej orzeczenia dyscyplinarne. W świetle powyższego, na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, nie istniało w obrocie prawnym wiążące orzeczenie dyscyplinarne. W powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało bowiem zawarte m.in. stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Od chwili wydania wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. odpadła więc przesłanka niezbędna dla obniżenia dodatku służbowego w oparciu o zastosowany przez organ przepis § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, a w związku z powyższym, uznając, że skarżony rozkaz personalny w sytuacji zaistnienia zmiany stanu faktycznego narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego. W wyniku skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w motywach rozstrzygnięcia, iż w dacie wydania decyzji Komendanta [...] Policji o obniżeniu funkcjonariuszowi dodatku służbowego oraz w dacie wydania przez Komendanta Głównego Policji zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcia te pozostawały w zgodzie z przepisami § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż kontrola sądowa obejmuje także, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sprawdzenie, czy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wskazał, że każda podstawa wznowieniowa jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Do uchylenia decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, może dojść w wyniku wyroku sądu administracyjnego. Jednakże wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest nieprawomocny, nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Tak więc w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji nie oznacza usunięcia jej z obrotu prawnego. Jest rozstrzygnięciem z dziedziny wykonalności decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. W dniu wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku w niniejszej sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1967/13, uchylający orzeczenie dyscyplinarne, nie był prawomocny. Ponadto wyrok ten nie uprawomocnił się, gdyż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1134/14, został uchylony i sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 powołanej ustawy) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ustawy (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 powołanej ustawy, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W myśl art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny jest niewątpliwe, że w dacie wydania decyzji Komendanta [...] Policji o obniżeniu funkcjonariuszowi dodatku służbowego oraz w dacie wydania przez Komendanta Głównego Policji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia te pozostawały w zgodzie z przepisami § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W dacie wydania tych decyzji w obrocie prawnym funkcjonowało prawomocne orzeczenie dyscyplinarne o wymierzeniu skarżącemu kary nagany, uprawniające organ do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W tym zakresie stan faktyczny nie uległ zmianie. Jak odnotował Naczelny Sąd Administracyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1967/13 uchylający orzeczenie dyscyplinarne został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1134/14. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 100/16 oddalił skargę M.J. od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, którym został on uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej i ukarany karą dyscyplinarną nagany. Organ miał zatem podstawę w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia, do obniżenia dodatku służbowego. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.