II OZ 1339/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. S., E. S., D. R., J. R., T. D., R. S., A. G., J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 972/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r. nr ... w sprawie ze skargi H. S., E. S., D. R., J. R., T. D., R. S., A. G., J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2016 r., znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 972/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., nr ... w sprawie ze skargi H. S., E. S., D. R., J. R., T. D., R. S., A. G., J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2016 r., znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Pismem z dnia 29 marca 2016 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2016 r., znak ... Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr ... umarzającą wszczęte na wniosek H. R. S., E. S., D. R., J. R., T. D., R. S., J. A., A. G. i J. G. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., Nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. F. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr ew. ... w miejscowości W., sprostowanej postanowieniem Starosty G. z dnia 12 lutego 2015 r., nr ... . W skardze skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., nr ..., znak ... Wniosek nie został uzasadniony. W piśmie z dnia 15 września 2016 r. skarżący wskazali, że wniosek o wstrzymanie jest uzasadniony zważywszy na fakt, że prace budowlane na nieruchomościach uczestniczki - E. F. postępują, a co za tym idzie nieodwracalność skutków wykonania tejże decyzji jest oczywista. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wywiódł, że z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że po pierwsze, wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonej decyzji. Dopiero, w razie gdy są podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., Nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. F. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną w miejscowości W., a nie zaskarżonej decyzji, na mocy której organ utrzymał decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie nieważności ww. decyzji Starosty G. Nadto, Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie wywiera bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż decyzja tego typu nie wymaga żadnej czynności strony, ani nie nakłada na strony żadnego, podlegającego wykonaniu obowiązku, którego wykonanie miałoby wpływ na powstanie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., dlatego, że przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie jest kwestia zasadności umorzenia postępowania przed Wojewodą M., a nie legalność wydania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., nr .... W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wydanie orzeczenia wstrzymującego wykonanie decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwym wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. nr ..., z dnia 19 września 2014 r., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej E. F. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce ewid. nr ... w miejscowości W. bez jednoczesnego wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu, pomimo iż w niniejszej sprawie winien on znaleźć zastosowanie, 2. naruszenie art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiążą się, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Jednak, jak trafnie stwierdzono w postanowieniu NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., I FZ 404/11 (publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zwrot: "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym zakresem art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się NSA w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Stwierdził w niej mianowicie, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o NSA, wskazywał, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" NSA stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Zatem sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem wniosku, tj. decyzja Starosty G. nr ..., z dnia 19 września 2014 r. może być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy", tj. sprawy zainicjowanej skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2016 r. Wszczęta przedmiotową skargą sprawa sądowoadministracyjna dotyczy decyzji z dnia 19 lutego 2016r., którą GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 22 grudnia 2015 r., nr ... Wskazaną przez organ odwoławczy przyczyną umorzenia postępowania było stwierdzenie, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego (nie przysługują im prawa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, jak również nie przysługuje im status strony w postępowaniu nadzwyczajnym od tej decyzji). Decyzja GINB była konsekwencją wydanie przez Wojewody M. decyzji z dnia z dnia 22 grudnia 2015 r. Skarżący wnioskowali o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., Nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. F. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr ew. ... w miejscowości W.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oceniano zachowanie przez inwestora określonych prawem zasad legalnego prowadzenia budowy. W zaskarżonej decyzji organ nie badał tej materii, poprzestając na umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony wnoszącej odwołanie. Niewątpliwie zatem zakres przedmiotowy zaskarżonej decyzji GINB oraz decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., Nr ... jest odmienny. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Starosty G. nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu, ze względu na wyżej podkreśloną odrębność zakresów przedmiotowych. Podsumowując, przedmiotem wstrzymania na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być tylko akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, zatem niemożliwe było wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. z dnia 19 września 2014 r., bowiem prowadziłoby do wyjścia poza granice sprawy, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie. ----------------------- 2