I GSK 1344/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3785/15 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3785/15 oddalił skargę T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], uznające zarzuty zobowiązanego – T. B. (dalej: skarżący) wniesione pismem z dnia [...] lutego 2015 r. w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego należność pieniężną z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego seria Aa nr [...] na kwotę 400 zł – za niezasadne. Będąca przedmiotem egzekucji kwota pieniężna stanowi (wraz z kosztami upomnienia) konsekwencję stwierdzenia przez inspektorów wykroczenia popełnionego przez kierującego samochodem marki FIAT o nr rej. [...] polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości o 37 km/h. Pismo z [...] października 2012 r. wraz z raportem z urządzenia rejestrującego i formularzem oświadczenia zostało przyjęte przez T. B., a z uwagi na powyższe został wystawiony [...] stycznia 2013 r. mandat karny kredytowany w wys. 400 zł i przesłany na adres korespondencyjny zobowiązanego ul. D. [...],[...] W. (przesyłka została odebrana w dniu [...] stycznia 2013 r.). Następnie wierzyciel (Główny Inspektor Transportu Drogowego) wezwał skarżącego do uiszczenia ww. kwoty, a wobec niezapłacenia należności, wystawił wobec Zobowiązanego tytuł wykonawczy i doręczył go, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] czerwca 2015r. utrzymał w całości w mocy własne postanowienie z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zarzut nieistnienia obowiązku objętego wystawionym w sprawie tytułem wykonawczym nie znajduje żadnego uzasadnienia, ponieważ organami uprawnionymi do żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu wskazania komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie są jednostki uprawnione do kontroli ruchu drogowego oraz organy prowadzące postępowanie karne, w tym wykroczenia. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, karany jest brak wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 96 § 3 kodeksu wykroczeń w stosunku do żądania przez organy (instytucje) niebędące organami administracji do tego uprawnionymi w określonych warunkach. Taką instytucją jest m.in. Inspekcja Transportu Drogowego. Organ wskazał, że upomnienie nr UP/5912/2014 zostało przesłane na adres korespondencyjny wskazany przez zobowiązanego i po spełnieniu przesłanek z art. 44 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: k.p.a.) (w tym dwukrotne awizo) przesyłkę złożono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. T. B. wniósł skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd nie uznał za uzasadnione twierdzeń Skarżącego o braku uprawnień Inspekcji Transportu Drogowego do żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu wskazania komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Na podstawie rozporządzenia Prezesa RM z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie nadania inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego oraz pracownikom Głównego Inspektoratu Drogowego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1330) (wydanego w oparciu o art. 95 § kodeksu wykroczeń) określono m.in.: uprawnienia inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego oraz pracowników Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego posiadających uprawnienia kontrolne, o których mowa w art. 76a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm., dalej: u.t.d.) do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego jak i wykaz wykroczeń, za które inspektorzy oraz pracownicy są uprawnieni do nakładania grzywien (§1). Paragraf 2 pkt 1 tego rozporządzenia wprost wskazuje na uprawnienie do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wymienione enumeratywnie wykroczenia w kodeksie wykroczeń. Wśród tych wykroczeń znajduje się wykroczenie określone w § 3 art. 96 k.w., co przesądza prawo do żądania od właściciela (posiadacza) pojazdu wskazania komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Teza Skarżącego opiera się na twierdzeniu, że inspektorzy nie posiadają uprawnień do wykonywania czynności kontrolnych w przedmiotowym zakresie, a zastosowana przez organ wykładnia art. 129 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) jest niedopuszczalna. Twierdzenie to, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Art. 129 a ww. ustawy stanowi wprost, że jednostki uprawnione do kontroli ruchu drogowego (a logiczna wykładnia pozwala na przyjęcie, że takimi niewątpliwie są inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego), są organami uprawnionymi do żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu wskazania komu powierzyli pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym osobami mogącymi popełnić przedmiotowe wykroczenie są zarówno właściciel, jak i posiadacz pojazdu. Zatem organami uprawnionymi do żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu wskazania komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie są jednostki uprawnione do kontroli ruchu drogowego oraz organy prowadzące postępowanie karne, w tym wykroczeniowe. Taką instytucją jest m.in. Inspekcja Transportu Drogowego. Sąd nie podzielił wywodów Skarżącego odnośnie nieistnienia obowiązku będącego podstawą prowadzonej egzekucji poprzez brak uprawnień inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do prowadzenia niezbędnych czynności wyjaśniających prowadzonych po zarejestrowaniu wykroczenia polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości. Sąd nie zgodził się również ze Skarżącym, że upomnienie nr [...] nie zostało doręczone. Sąd nie podzielił wywodów Skarżącego dotyczącego braku uprzedniego doręczenia upomnienia, z uwagi na jego skierowanie pod niewłaściwy adres (ul. Rakowa 48 we Wrocławiu). W ocenie Sądu, wierzyciel prawidłowo wystawił w dniu [...] lipca 2014 r., upomnienie nr [...] i przesłał je na adres korespondencyjny wskazany przez ukaranego. Po spełnieniu przesłanek z art. 44 k.p.a. (min. po podwójnym awizo) przyjął domniemanie prawne skuteczności doręczenia ww. upomnienia, pismo zaś pozostawione pozostało w aktach sprawy. Sąd zwrócił uwagę na treść art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.), który stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określił, w drodze rozporządzenia [...] należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, kierując się celowością doręczenia upomnienia oraz potrzebą zapewnienia efektywności czynności wierzyciela zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 15 § 5 u.p.e.a.). Dnia 1 listopada 2014 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2014.1494), którego § 3 stanowi, iż do dnia 31 grudnia 2015 r. egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy: grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia (punkt 1). W świetle powyższego Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi, że organ naruszył art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. oraz art. 78 ust. 4 i art. 129 a ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że przyjęte stanowisko organów odpowiada obowiązującemu prawu, a prawomocny mandat karny jest podstawą egzekucji administracyjnej, zaś obowiązkiem wierzyciela jest podejmowanie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wywiódł T. B. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie uchylenie wspomnianego wyroku i uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako naruszającego przepisy prawa oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - naruszenie przepisu art. 33 § pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 96 § 3 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 78 ust. 4 w zw. z art. 129a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organem uprawnionym do żądania wskazania komu właściciel lub posiadacz pojazdu powierzył pojazd do kierowania lub używania jest Inspekcja Transportu Drogowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż istniał obowiązek skarżącego określony przez mandat kamy serii Aa numer [...] w stosunku do skarżącego; - naruszenie przepisu art. 33 § pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 42 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że upomnienie zostało doręczone skarżącemu, w sytuacji, gdy adres na który zostało wezwanie wysłane nie był adresem zamieszkania skarżącego, skarżący nie wskazywał adresu do korespondencji innego niż adres zamieszkania, a uprzednia korespondencja w sprawie była kierowana przez organ na adres zamieszkania skarżącego i skutecznie doręczana. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna skrżącego oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 96 § 3 k.w. i w zw. z art. 78 ust. 4 i w zw. z art. 129 a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i uznanie, że w stosunku do skarżącego istniał obowiązek określony mandatem karny nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 129a, na który powołał się Sąd I instancji nie używa pojęcia "jednostek uprawnionych do kontroli drogowej" a wprost odnosi się do Inspekcji Transportu Drogowego i w żadnym miejscu nie daje Inspekcji prawa do żądania od właściciela pojazdu, wskazania komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w określonym czasie, w przeciwieństwie do art. 129 b, który w ust. 2 pkt 7 takie uprawnienie przyznaje wprost strażnikom gminnym (miejskim). Skarżący twierdzi, że Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni w odniesieniu do przepisów o charakterze policyjnym (art. 78 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym), co narusza konstytucyjną zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, ponieważ Główny Inspektor Transportu Drogowego nie posiada uprawnień do żądania od właściciela lub posiadacza pojazdu wskazania komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie, to nie istniał obowiązek określony przez mandat karny serii Aa nr [...], a w konsekwencji brak było podstaw do wydawania postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. Drugim zarzutem poza nieistnieniem obowiązku zapłaty przez skarżącego jest zarzut, że upomnienie zostało wysłane do skarżącego na nieprawidłowy adres, co wiąże się z zarzutem braku uprzedniego doręczenia upomnienia. Obydwa zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Sąd I instancji na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Minisytrów - wydanego w oparciu o art. 95 § 5 k.w. określono m.in.: uprawnienia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego oraz pracowników Głównego Inspektoratu Drogowego posiadających uprawnienia kontrolne, o których mowa w art. 76 a ustawy z 6 listopada 2011 r. o transporcie drogowym do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego jak i wykaz wykroczeń za które inspektorzy oraz pracownicy są uprawnieni do nakładania grzywien (§ 1). Paragraf 2 pkt 1 rozporządzenia wprost wskazuje na uprawnienie do nakładania grzywoen w drodze mandatu karnego za wymienione enumeratywnie wykroczenia w Kodeksie wykroczeń.Przepis art. 96 § 3 k.w. stanowi, że karze grzywny podlega ten, kto wbrew obowiązkowi nie wskazuje na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Jest to wykroczenie indywidualne, właściwe i może być popełnione tylko umyślnie. Osoby, które mogą popełnić wykroczeie z art. 96 § 2 k.w. zostały określone w art. 78 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym wymieniono właściciela i posiadacza pjazdu. Zauważyć należy, że właściciel pojazdu lub posiadacz zwolniony jest z obowiązku wskazania osoby, której powierzono pojazd do kierowania lub używania w przypadku, gdy "pojazd został użyty wbrew woli i wiedzy przez nieznaną osobę, czemu nie mógł zapobiec." Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. NSA nie podziela stanowiska skarżącego kascyjnie odnośnie nieistnienia obowiązku będącego podstawą prowadzonej egzekucji poprzez brak uprawnień inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do prowadzenia niezbędnych czynności wyjaśniających, prowadzonych po zarejestrowaniu wykroczenia polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości. Zdaniem NSA użycie przez ustawodawcę w treści art. 96 § 3 k.w. określenie "na żądanie uprawnionego organu" daje możliwość interpretacji, że użyte w tym przepisie pojęcie organu dotyczy jednostki organizacyjnej państwa, w której zakresie działania mieści się żądanie wskazania osoby wymienionej w dyspozycji tego przepisu. Organami uprawnionymi do żądania wskazania będą niewątpliwie jednostki uprawnione do kontroli ruchu drogowego, oraz organy prowadzące szeroko rozumiane postępowanie karne, w tym wykroczenia. Zauważyć także należy, że karalny jest brak wypełnienia obowiązku wynikającego z treści art. 96 § 3 k.w., w stosunku do żądania niebędących organami państwowymi instytucji do tego uprawnionych w określonych warunkach. Taką instytucją jest m.in. Inspekcja Transoportu Drogowego. Wobec powyższego będąc przedmiotem egzekucji kwota pieniężna (wraz z kosztami upomnienia) stanowi konsekwencję stwierdzenia przez powołanych i uprawnionych do tego inspektorów wykroczenia popełnionego przez skarżącego, polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości o 37 km/h. Odnosząc się do drugiego zarzutu a mianowicie jak twierdzi skarżący, braku upomnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa co następuje. Skarżący kasacyjnie przyjął pismo z [...] października 2012 r. wraz z raportem z urządzenia rejestrującego i formularzem oświadczenia i w związku z tym został wystawiony w dniu [...] stycznia 2013 r. mandat karny kredytowy. Mandat ten został wysłany na adres korespondencyjny wskazany w oświadczeniu przez skarżącego. W skardze kasacyjnej skarżący mija się z prawdą twierdząc, że nie wskazywał tego adresu. Z akt administraacyjnych sprawy wynika bezspornie ,że w oświadczeniu figuruje adres do korespondencji wskazany przez skarżącego. Tak więc, zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 96 §3 k.w. i w zw. z art. 78 ust. 4 i w zw. z art, 129 a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię jest nieuprawniony. NSA za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. (brak upomnienia) poprzez brak prawidłowego doręczenia upomnienia. Zdaniem NSA upomnienie zostało doręczone prawidłowo na adres wskazany przez skarżącego, zatem w tych okolicznościach sprawy nie ma zastosowania art. 42 § 1 k.p.a. Wierzyciel wystawił w dniu [...] lipca 2014 r. upomnienie nr [...] i przesłał je na adres korespondencyjn wskazany przez skarżącego. Po spełnieniu przesłanek z art. 44 k.p.a. (podwójne awizo), prawidłowo przyjął domniemanie prawne skuteczności doręczenia ww. upomnienia pozostawiając pismo w aktach sprawy. Skoro pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego zostało doręczone prawidłowo, to nie jest zasadny zarzut braku upomnienia. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez skarżącego byłoby dużym nadużyciem prawa. Z uwagi na to, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.).