II OSK 2793/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 786/14 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie uwzględniając skargę D. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ujawniono to w powyższym wyroku Starosta Żuromiński decyzją nr [...] wydaną 13 maja 2011 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej "uPb"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. K. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią handlową − zakładu pogrzebowego wraz z obiektami towarzyszącymi (dwukomorowym zbiornikiem nieczystości ciekłych, płytą betonową pod pojemnik na śmieci, studnią chłonną) oraz kanalizację deszczową na działce nr ew. [...] w [...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli D. B. i A. B.. Rozpoznając wniesione odwołania Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...], wydanym w dniu [...] sierpnia 2011 r., stwierdził uchybienie przez A. B. terminu do wniesienia odwołania, natomiast po rozpatrzeniu odwołania D. B., decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty Żuromińskiego, uznając że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty odwołującego się są niezasadne. Następnie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez A. B. wyrokiem WSA w Warszawie, wydanym w dniu 31 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2033/11 zostało prawomocnie uchylone. Postanowieniem Wojewody Mazowieckiego nr [...], wydanym w dniu [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w przedmiocie odwołania A. B. zostało zawieszone. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. do WSA w Warszawie wniósł D. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 pkt 3 uPb oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 75, poz. 405), a także naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając skargę D. B. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1153/12 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wojewódzki wskazał, że zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem organ nie dopełnił obowiązkowi łącznego rozpoznania wszystkich złożonych odwołań stron. Stwierdził, że rozstrzygnięcie organu winno być wydane po łącznym rozpatrzeniu odwołań A. B. i D. B. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D. B. zaskarżając pkt 1. ww. wyroku WSA. Wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie w myśl art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody pomimo występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na co sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku; co w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności części dyspozytywnej z częścią motywacyjną orzeczenia, albowiem z uzasadnienia orzeczenia wynika, że podstawą treści wyroku jest nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r., zaś z treści samego wyroku wynika, że podstawą wydania wyroku przez sąd jest inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. B., wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2689/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku sąd kasacyjny wskazał, że sąd wojewódzki błędnie zaniechał stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego pomimo występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności części dyspozytywnej z częścią motywacyjną orzeczenia. W wytycznych zawartych w wyroku II OSK 2689/12 zalecono, aby przy ponownym rozpatrywaniu skargi uwzględnić ocenę prawną stosując wykładnię literalną przepisów. Ponownie rozpoznając skargę D. B. WSA w Warszawie wyrokiem VII SA/Wa 786/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. Sąd a quo stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organ wojewódzki rozpoznał odwołanie skarżącego pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w kwestii terminowości złożonego odwołania przez A. B., co pozwala postawić zarzut rażącego naruszenia prawa. Zdaniem tegoż sądu rozpatrzenie odwołania skarżącego i wydanie decyzji ostatecznej uniemożliwia rozpoznanie wniesionego w terminie odwołania A. B., organ odwoławczy nie może bowiem orzekać dwa razy w jednej sprawie administracyjnej. Przywołując wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzono, że w przedstawionej wyżej sytuacji błędne byłoby zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, pomimo występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Wskazano dalej, że przedwczesne byłoby dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji na tym etapie postępowania. Jednocześnie w wyroku wskazano, że orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oparto na dyspozycji przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika − D. B. zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił sądowi I instancji: I. w trybie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się w wadliwości uzasadnienia wyroku poprzez: nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze oraz nie przedstawienie ich oceny, a w szczególności co do zarzutów i wniosku dotyczącego uchylenia także decyzji Starosty Żuromińskiego nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., który de facto nie został rozstrzygnięty przez sąd I instancji w ogóle − natomiast sąd powinien się odnieść do wniosku o uchylenie decyzji Starosty zawartego w skardze z dnia 22 września 2011 r., gdyż w obecnym stanie rzeczy skarga pozostała "częściowo nierozpoznana"; brak uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji tj. art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując jedynie jego zastosowanie, co bezpośrednio pozbawia strony "pewności co do właściwości zastosowanych przepisów prawa", o czym wspomniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dot. tej samej sprawy (II OSK 2689/12), natomiast sąd I instancji powinien analizę i podjęte rozstrzygnięcie, a także zastosowanie instytucji z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnić w sposób wyczerpujący, nie pozostawiając wątpliwości co do zastosowania właściwych przepisów prawa, czego nie uczynił; II. wadliwość uzasadnienia orzeczenia sądu I instancji w postaci braku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, albowiem tego rodzaju uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci braku jasnych wskazówek działania dla organu, którego decyzja została uchylona, natomiast ww. uchybienie nie może zostać sanowane w wyniku kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie wyroku WSA "w zaskarżonej części" na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, obszernie rekapitulując zapadłe rozstrzygnięcia administracyjne oraz orzeczenia sądów administracyjnych, podniesiono, że sąd I instancji skupił się jedynie na wydaniu orzeczenia w oparciu o kontrolny wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., nie analizując ponownie skargi D. B. z dnia 22 września 2011 r., w której ten domagał się nie tylko uchylenia skarżonej decyzji Wojewody, ale także decyzji Starosty Żuromińskiego. Zarówno organ odwoławczy, jak i strony nie mają wobec tego pewności co do rozstrzygnięcia sprawy w tej części. Sąd wojewódzki nie wyłuszczyć miał ponadto powodów, dla których zastosował konstrukcję wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ograniczając się do wskazania wyłącznie, że działał na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść uzasadnienia nie pozwalać ma na kontrolę kasacyjną tego wyroku, w którym brak jest wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi I instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, nadto w swych wnioskach D. B. domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w części, podczas gdy zaskarżył go w całości. Dodać należy, że stosownie do przepisu art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, z tego powodu, że nie odniesiono się do zarzutów zawartych w samej skardze, nie odniesiono się także do wniosku o uchylenie decyzji organu I instancji, nie uzasadniono rozstrzygnięcia dotyczącego zastosowania przepisu art. 152 Ppsa. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji, który "skupił się jedynie na wydaniu orzeczenia w oparciu o kontrolny wyrok NSA" (cyt. ze skargi kasacyjnej), jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Skarżący kasacyjnie błędnie podnosi zarzut naruszenia cyt. przepisu, zarzucając sądowi brak objęcia orzeczeniem także decyzji organu I instancji, skarga kasacyjna prezentując tego typu argumentację nie zawiera jednak zarzutu naruszenia przepisu art. 135 Ppsa, który to przepis stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Skarżący kasacyjnie zdaje się ignorować fakt, że wojewódzki sąd administracyjny nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa), nadto zdaje się także ignorować – co sąd wojewódzki podkreślał – że w sprawie zapadł kasatoryjny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 2689/12), którym, jak trafnie w motywach kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wskazano, był związany na mocy art. 190 Ppsa, ponownie orzekający WSA w Warszawie. Prawidłowo zatem sąd wojewódzki wskazał, że zasadnicze znaczenie dla kierunku orzeczenia w sprawie ze skargi D. B. było to, że wadliwie pierwotnie nie rozpoznano łącznie odwołań wniesionych przez skarżącego oraz A. B. Z tych właśnie powodów wyraźnie w kontrolowanym wyroku wskazano, że nie dokonano merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, uznając iż jest to przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi VII SA/Wa 786/14 postawić nie można. W uzasadnieniu cyt. uchwały II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej, jakoby sąd wojewódzki naruszyć miał prawo nie odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi co do wadliwości decyzji organu I instancji, w oznaczonym stanie faktycznym sprawy sądowoadministracyjnej, w żadnym razie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu nakazującym uznanie, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od tego, czy takie motywy sądu a quo znajdowały w realiach sprawy uzasadnienie, to sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa z oznaczoną argumentacją, uznać wypadnie za chybiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w treści powyższego przepisu. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd I instancji argumentację prawną, która jest na tyle jasno i precyzyjnie sformułowana, że umożliwia poznanie sposobu rozumowania WSA w Warszawie. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia cyt. przepisu, gdy idzie o brak uzasadnienia co do zastosowania przepisu art. 152 Ppsa, stanowiącego w dacie orzekania przez sąd wojewódzki, iż "W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku". Skoro skargę D. B. uwzględniono, przede wszystkim dlatego, aby organ odwoławczy raz jeszcze rozpoznał łącznie obydwa wniesione odwołania, trafne było opatrzenie wyroku VII SA/Wa 786/14 klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. Argumentacji skargi kasacyjnej ujętej w pkt II nie powiązano z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej i domyślanie się intencji strony podnoszącej oznaczonego rodzaju argumentacji. Skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, a Sąd związany był zarzutami skargi kasacyjnej. Z tych względów i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.