VII SA/Wa 1644/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w C. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie kandydatury na kierownika apteki ogólnodostępnej I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], II. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. w C. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (dalej "Prezydium NRA") uchwałą nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej "skarżącym", postanowiło utrzymać w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] (dalej również "ORA") nr [...]z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wydania opinii o osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji kierownika apteki. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezydium NRA wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.", art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1429 z późn. zm.; dalej "u.i.a.") oraz § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...]w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Mgr farm. [...]wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej w Białymstoku z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o rękojmi należytego pełnienia przez niego funkcji kierownika w aptece ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" mieszczącej się w [...]. Okręgowa Rada Aptekarska w [...] w uchwale nr [...]z dnia [...] września 2014 r. podjętej na podstawie art. 217 k.p.a., art. 29 pkt. 5 u.i.a. w związku z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 z późn. zm., (dalej "p.f."), postanowiła negatywnie zaopiniować mgr. farm. [...]na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" mieszczącej się w [...] przy ul. [...]. ORA stwierdziła, że kandydat posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu farmaceuty zgodnie z art. 2b u.i.a., a także spełnia wymogi stawiane przez art. 93 i art.88 ust 2-5 p.f., aby być kierownikiem apteki ogólnodostępnej. Jednakże zdaniem ORA kandydat nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, "co – zdaniem ORA - narusza art. 99 ust. 4a p.f.". Według ORA przesłankami negatywnej opinii ORA był przede wszystkim fakt, że kandydat na dopuszczał kolportaż gazetek reklamowych przez aptekę "[...]" w [...], w której wnioskodawca pełnił funkcję kierownika apteki. W pewnym zakresie mgr [...] uczestniczył też w tym kolportażu, gdyż własnoręcznie stawiał pieczątki na ulotkach, które były następnie rozdawane w różnych częściach miasta. Mgr farm. [...]stwierdził przy tym, że posiada opinię prawną znanej kancelarii prawnej, z której wynikało, że gazetka tego typu nie była reklamą apteki, lecz reklamą produktów leczniczych. Opinię prawną udostępnili wnioskodawcy i wyjaśniali przedstawiciele właściciela apteki. Działał zatem w zaufaniu do wiedzy prawniczej, której nie posiada. Wydrukowanie wspomnianych gazetek reklamowych oraz ich dystrybucja było także przedmiotem postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Sam mgr. farm. [...]zapewniał, jednak, że według jego wiedzy "nigdy nie zrobił niczego, co byłoby niezgodne z etyką [zawodową aptekarzy] lub z prawem". Dodał również, że "los prywatnych aptek jest przesądzony, bo i tak wcześniej czy później przejmą je sieci aptek" (k. 28). Podejmując powyższe działania i uczestnicząc w reklamie aptek, zdaniem ORA, mgr farm. [...]złamał art. 94a p.f. Było to także niezgodne z Kodeksem Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "KEA"), zwłaszcza art. 19 i 3 KEA. Zdaniem ORA przepisy te wyznaczają istotne standardy działania aptekarza, a przez to warunki dawania przez niego rękojmi należytego wykonywania funkcji kierownika apteki. W uzasadnieniu swojej uchwały ORA podkreśliła kluczową rolę standardów etyki zawodowej aptekarzy oraz zadania i autonomię samorządu aptekarskiego jako postaci samorządu zawodowego. W szczególności zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a. zadaniem samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy i nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Jest to w praktyce realizowane m.in. poprzez dokonywanie ocen, czy konkretny farmaceuta daje rękojmię należytego pełnienia funkcji kierownika apteki (jeśli się o taką ubiega) oraz czy posiada stosowne doświadczenie i kwalifikacje. Mając na względzie powyższe okoliczności ORA uznała, że w stosunku do kandydata zachodzi negatywna przesłanka, uniemożliwiająca pełnienie przez niego funkcji kierownika w/w apteki. Od decyzji Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] spółka [...]sp. z o.o., właściciel apteki "[...]" i skarżący w niniejszej sprawie, złożyła w dniu 6 października 2014 r. zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej w [...] jako organu II instancji. Uzasadniając wnioski zażalenia skarżący podniósł trzy kluczowe argumenty. Po pierwsze, zdaniem skarżącego, nie zasługuje na akceptację zasadnicze stanowisko organu I instancji, a [...] (nazywany w zażaleniu "Opiniowanym") niewątpliwie daje rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej na stanowisku kierownika apteki. Wyjaśniając sens wyrażenia "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu" skarżący sięgnął per analogiam do orzecznictwa sądów administracyjnych ukształtowanego na podstawie przepisów prawa o adwokaturze, w którym również występuje wymóg "rękojmi" (chodzi zapewne o art. 65 pkt 1 tej ustawy; vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 756/08). Takie odesłanie wskazuje, że rozstrzygając o tym, czy określona osoba zasługuje na pozytywna ocenę w tym zakresie, powinno się brać pod uwagę całokształt dotychczasowej postawy kandydata, a nie jednostkowe zdarzenia z jego życia, jak w skarżonej uchwale ORA. Po drugie, zdaniem skarżącego, uzasadnienie uchwały ORA nie wykazało naruszenia przez Opiniowanego art. 94a p.f. Wobec Opiniowanego nic została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna, z której wynikałoby, że naruszył on dyspozycję art. 94a ust. 1 p.f. Wbrew twierdzeniom zawartym w uchwale ORA, mgr farm. [...]nie potwierdził, ażeby gazetki opatrzone pieczątką apteki, której był kierownikiem i mieszczącej się w [...] były kolportowane w różnych częściach miasta. Podczas posiedzenia Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] w dniu [...] sierpnia 2014 roku mgr farm. [...]wskazał jedynie, że ma wiedzę co do rozdawania przez zewnętrzną firmę ulotek dotyczących sklepu internetowego [...] i ulotki te były rozdawane w sąsiedztwie przychodni, na terenie której mieści się apteka.(k. 15). Po trzecie, w odniesieniu do gazetek udostępnianych w aptece przy [...], w zażaleniu wskazano, że zdaniem skarżącego, gazetki opatrzone pieczęcią apteki, stanowiły dozwoloną przepisami prawa reklamę produktów leczniczych dostępnych w aptece, a nie reklamę apteki. Art. 94a p.f. zakazuje reklamy aptek i ich działalności, ale nie zabrania prowadzenia działalności reklamowej w lokalu apteki w sposób generalny. Stosownie do treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 listopada 2008 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych, reklama produktu leczniczego prowadzona w aptekach nie może utrudniać prowadzonej tam działalności. Tymczasem zdaniem skarżącego gazetki zawierające reklamy produktów leczniczych nigdy nie były dystrybuowane poza terenem apteki. Ponadto, w świetle istotnych rozbieżności co do faktycznego przebiegu czynów zarzucanych kierownikowi i pracownikom apteki na ul. [...], negatywnej oceny mgr. farm. [...]nie można uzasadniać zarzutem naruszenia przepisów prawa obowiązującego oraz zasad Kodeksu Etyki Aptekarza. Zawarte w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.i.a. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego nakazuje przyjąć zasadę, że osobę oskarżaną o popełnienie czynu zabronionego należy uważać za niewinną dopóki jego wina nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Wobec Opiniowanego nie zostało wydane żadne prawomocne orzeczenie sądu aptekarskiego, a postępowanie takie nawet nie zostało wszczęte. Wreszcie wyprowadzanie negatywnych konsekwencji z niepochlebnych opinii formułowanych przez [...]na posiedzeniu Prezydium ORA stanowi naruszenie art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Według tego aktu każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych. Zdaniem skarżącego, powyższe okoliczności uzasadniają więc w pełni żądanie uchylenia uchwały ORA z dnia [...] września 2014 r. Po rozpatrzeniu zażalenia na uchwałę ORA, Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą nr [...]z dnia [...] stycznia 2015 r. postanowiło utrzymać w mocy uchwałę (postanowienie) nr [...]Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] września 2014 r. Prezydium NRA potwierdziło ustalenia i stanowisko ORA, a odwołując się do przepisów k.p.a. przedstawiło argumenty na rzecz tezy, że zaskarżona uchwała ORA spełnia wszystkie wymagania, jakie są stawiane takiemu aktowi. W szczególności Prezydium NRA podtrzymało argumenty faktyczne podnoszone przez ORA o udziale kandydata na stanowisko kierownika apteki w zakazanej reklamie apteki. Organ II instancji podkreślił także zgodność praktyki ORA z zasadami przyjętymi przez Kodeks Etyki Aptekarzy. Zasady te znajdują swoje umocowanie także w art. 17 Konstytucji RP. Obowiązek pieczy i nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu farmaceuty nałożony na ORA nie pozwalał podjąć innej decyzji niż wyrażona w uchwale z [...] września 2014 r. odmienne rozstrzygnięcie oznaczałoby naruszenie fundamentalnej zasady równości wszystkich osób wykonujących zawód farmaceuty. Od uchwały Prezydium NRA skarżący złożył w dniu [...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została złożona na podstawie art. 52 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."). Z kolei na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 150 p.p.s.a, skarżący zarzucił Prezydium NRA naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie – z tym samym skutkiem - przepisów postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium NRA oraz uchwały ORA. Uzasadniając zarzuty postawione w skardze skarżący powtórzył główne argumenty sformułowane w zażaleniu [od decyzji ORA] z dnia [...] października 2014 r. wskazując jednocześnie dalsze istotne okoliczności. Przede wszystkim zaskarżona uchwała była niezgodna ze stanowiskiem Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki, podjętym na posiedzeniu w dniu [...]grudnia 2006 r. (dalej: "Stanowisko NRA"). W świetle tego dokumentu odmowa przez okręgową radę aptekarską wydania zaświadczenia o rękojmi należytego prowadzenia apteki może być uzasadniona wyłącznie istnieniem określonych przesłanek negatywnych, z których żadna nie występowała w przypadku mgr farm. [...]. Prezydium NRA wydając zaskarżoną uchwałę naruszyło zatem przepisy prawa poprzez działanie niezgodne z własnymi standardami. Ponadto, naruszenie prawa przez Prezydium NRA polegało – zdaniem skarżącego – na podważeniu wynikającego z art. 88 p.f. domniemania prawnego dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne wskazane określone w art. 88 ust. 2 p.f. Domniemanie takie może być obalone jedynie przez orzeczenie sądu dyscyplinarnego powołanego przez samorząd aptekarski. Skarżący powołał się w tej kwestii na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2412/13). Skarżący zarzucił uchwale ORA także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności uchwały ORA w sytuacji, gdy w jej wydaniu brał udział członek organu II instancji, tj. Prezes Naczelnej Rady Aptekarskiej, p. [...]. Zdaniem skarżącego stanowiło to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym rażące naruszenie prawa, tj. działanie niezgodne z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W obszernej odpowiedzi na skargę Prezydium NRA podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale z dnia [...] stycznie 2015 r., a także przedstawiło dodatkowe argumenty na rzecz żądania oddalenia skargi w całości. Organ szczegółowo wyjaśnił kompetencje ORA do stwierdzania "rękojmi należytego prowadzenia apteki" w rozumieniu art. 99 ust. 4a p.f. Nawiązując natomiast do zarzutów postawionych mgr. farm. [...]w uzasadnieniu uchwały ORA, Prezydium NRA stanęło na stanowisku, że farmaceuta nie może dawać rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji, gdy jako kierownik apteki uczestniczy w zakazanej reklamie apteki (k. 19). Za prawidłową pracę apteki odpowiada przecież jej kierownik. Zgodnie z art. 88 ust. 5 p.f. do zadań kierownika apteki należy organizacja pracy w aptece, polegająca m.in. na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Do obowiązków kierownika apteki należy również niewątpliwie zadanie badania zgodności działalności apteki z przepisami prawa farmaceutycznego, a zatem również pod katem zgodności z przepisami o zakazie reklamy działalności aptek. W razie stwierdzenia naruszeń kierownik apteki jest zobowiązany zwrócić uwagę przedsiębiorcy [właściciela apteki] na konieczność działania zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W razie zaś wątpliwości prawnych kierownik powinien wystąpić do przedsiębiorcy o zwrócenie się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o interpretację określonej działalności reklamowej pod kątem jej legalności (k. 20-21). Te obowiązki uzyskują dodatkowe wsparcie w zasadach etyki zawodowej aptekarzy. Prezydium NRA podniosło także dwa argumenty ogólniejszej natury. Po pierwsze, potwierdziło, że "postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 217 k.p.a. (...) W przypadku wydawania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez danego farmaceutę - kandydata na kierownika apteki - rękojmi należytego jej prowadzenia, organ powagą swojej instytucji potwierdza, że w przypadku danego wnioskodawcy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające jednoznacznie na potwierdzenie istnienia rękojmi. Prezydium NRA podkreśla, że uczestnicząc w systemie opiniowania kandydatów na kierowników aptek, organy samorządu aptekarskiego biorą odpowiedzialność za podjęte decyzje, wobec czego muszą je opierać na bezwarunkowym przekonaniu o prawidłowości swojego rozstrzygnięcia. Nakaz ten wynika z ciążącego na organach samorządu zawodowego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 [u.i.a.] obowiązku sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu" (k. 21-22). W ten sposób Prezydium NRA wspiera formalne kompetencje ORA do wydawania zaświadczeń osobom ubiegającym się o funkcję kierownika apteki – chociaż od strony podmiotowej nie były one kwestionowane przez skarżącego – swoistym argumentem z autorytetu organów samorządu aptekarskiego. Po drugie, "w ocenie Prezydium NRA za kluczową ... należy uznać konieczność równego traktowania członków samorządu, wyrażającą się w kontekście zakazu reklamy aptek w obowiązku stosowania jednolitych standardów wobec kandydatów na kierowników aptek. Nieuwzględnianie faktu nieprzeciwstawiania się przez niektórych farmaceutów łamaniu zakazu ustanowionego w art. 94a ust. 1 [p.f.], prowadziło by bowiem do pokrzywdzenia tych farmaceutów, którzy respektują ustawowy zakaz reklamy" (k. 22). Argument ten wydaje się być istotnym składnikiem stanowiska Prezydium NRA, gdyż można odczytywać go jako nawiązanie do nieprzytoczonej bezpośrednio konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), cytowanej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę spółki [...]w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia z dnia [...] stycznia 2015 r., a także uchwała nr [...]r. Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] września 2014 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze i decydujące znaczenia mają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy samorządu aptekarskiego przepisów art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 99 ust. 4a p.f. określających zasady ustanawiania w aptekach ogólnodostępnych farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, zwanego kierownikiem apteki. Istotne znaczenie – zdaniem Sądu – ma także błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., w związku z art. 29 pkt 5 u.i.a., art. 88, 94a i 99 ust. 4a p.f. oraz w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Jak wyjaśniono powyżej, przedmiotem sądowej kontroli jest zgodność z prawem uchwały Prezydium NRA utrzymującej w mocy uchwałę ORA w [...] w sprawie wydania opinii osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji kierownika apteki, a przez to zgodność z prawem wskazanej uchwały ORA. Zgodnie z preambułą uchwały ORA, została ona wydana na podstawie art. 217 k.p.a., art. 29 pkt 5 u.i.a. w związku z art. 99 ust. 4a p.f. Zdaniem Sądu cytowane podstawy prawne nie upoważniają jednak organów samorządu aptekarskiego do dokonywania swobodnych ocen w zakresie przestrzegania przepisów prawa i standardów etycznych odnoszących się do zakazu reklamy aptek jako kryteriów rozstrzygania o tym, czy osoba kandydująca na stanowisko ("funkcję") kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Przede wszystkim art. 217 i 218 k.p.a. regulują bardzo szczególną postać postępowania – wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z cytowanymi przepisami, jeżeli organ administracji publicznej działa na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, to organ ten obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty albo stan prawny, wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z brzmieniem art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest bardzo szeroki pod względem podmiotowym, ponieważ obowiązuje ono wszystkie organy, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i dostępne jest wszystkim osobom, które na podstawie przepisu prawa lub ze względu na swój interes prawny muszą uzyskać poświadczenie prawa lub faktów. Jednocześnie jednak postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma wąski przedmiotowy zakres stosowania – dotyczy wyłącznie jednej grupy zewnętrznych czynności materialno-technicznych administracji publicznej – gromadzenia danych w ewidencjach i rejestrach (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 217 Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 725). Podkreślmy: wydawanie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a. to "zewnętrzne czynności materialno-techniczne administracji publicznej", a nie decyzje w rozumieniu art. 7 k.p.a. Przedmiotem zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 k.p.a. mogą być zatem wyłącznie fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (argument z art. 218 § 1 k.p.a.). Art. 217 i 218 k.p.a. nie dają więc organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Mogłoby się wydawać, że wykładnia ścisła cytowanych przepisów nie jest uzasadniona, gdyż zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Celem wyjaśnienia mogą być jednak tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze bądź ewidencji prowadzonej przez organ. Nie można wszakże na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Nauka prawa i orzecznictwo podkreślają, że określenie «danych znajdujących się w jego posiadaniu» nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. W szczególności, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc bez badania okoliczności faktycznych powodujących wystąpienia o zaświadczenie i okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających wydanie zaświadczenia o określonej treści lub nie (vide: J. Borkowski, jak wyżej, s. 728 i 730). Powyższa interpretacja znajduje także niekwestionowane uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wskazuje, że "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu." (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2006634; identycznie: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). W szczególności "materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia – uzyskać [ani spowodować] de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać [ani wydać] takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13, LEX nr 1766560). Patrz też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2271/15). Podsumowując ten fragment ustaleń Sądu należy stwierdzić, że organy samorządu aptekarskiego nie znajdują w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego podstawy do dokonywania ocen dotychczasowych zachowań kandydatów na kierowników aptek. Wbrew twierdzeniom organu nie ma takiej kompetencji również w cytowanych przepisach regulujących działalność aptek oraz samorządu aptekarskiego, a więc przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. prawo farmaceutyczne i ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Jak wskazano wyżej organ I instancji wskazał art. 29 pkt. 5 u.i.a. jako podstawę wydawania opinii w przedmiocie rozstrzygania, czy kandydat na stanowisko kierownika apteki "daje rękojmię należytego prowadzenia apteki". Zgodnie z przywołanym przepisem okręgowa rada aptekarska wydaje jednak opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. To zupełnie inny przedmiot decydowania niż ocena kandydatów na stanowisko kierownika apteki. Przepisów kompetencyjnych, jak powszechnie wiadomo, organy administracji publicznej nie mogą interpretować rozszerzająco. Chociaż upoważniono okręgowe rady aptekarskie (dalej: "o.r.a.") do wydawania opinii w sprawach udzielania koncesji na prowadzenie aptek, co odnosi się do właściciela apteki, to nie znaczy, że takie upoważnienie obejmuje również opiniowanie pracowników określonej apteki. Obowiązek wąskiej – w tym wypadku ścisłej – interpretacji art. 29 pkt. 5 u.i.a. został wyraźnie potwierdzony przez sądy administracyjne. Na kanwie analogicznego sporu o zakres upoważnień samorządu aptekarskiego stwierdzono, że: "art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1429 z późn. zm.), bowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże to ogólne uprawnienie nie stwarza dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. (...) Istniejące w ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak [w przypadku innego przedmiotu decyzji] musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w ww. przepisie ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych przepisach" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2753/15). Kompetencji do oceniania doświadczeń zawodowych kandydatów na kierowników aptek nie można również wywodzić z faktu, że lista zadań o.r.a. zawarta w art. 29 pkt. 5 u.i.a. ma charakter egzemplaryczny, a nie zamknięty, gdyż przepis ten posługuje się wyrażeniem "w szczególności". W takich przypadkach dla ustalenia zakresu przedmiotowego interpretowanej normy prawnej należy posłużyć się wykładnią systemową przepisów. W rozpatrywanej sprawie, wykładnia systemowa wymaga z kolei sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku art. 99 ust. 4a p.f., który był wskazywany wielokrotnie przez organ oraz organ I instancji jako podstawa prawna merytorycznego rozstrzygnięcia co do rękojmi, jaką daje kandydat na kierownika apteki. Sąd zwraca jednak uwagę, że art. 99 ust. 4a p.f. stanowi, iż "podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki". Adresatem normy wynikającej z tego przepisu jest zatem podmiot prowadzący aptekę, a nie samorząd aptekarski. Inaczej mówiąc, to właściciel apteki, który otrzymał zezwolenie na prowadzenie apteki, ma obowiązek sprawdzania, czy farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 p.f.) daje rękojmię należytego wykonywania powierzonych mu obowiązków. Co więcej, zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 3 p.f. to Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna, a nie organ samorządu aptekarskiego, sprawuje nadzór nad obrotem produktami leczniczymi ... w celu zabezpieczenia interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się [m.in.] w aptekach, punktach aptecznych itp. Dodatkowo na podstawie art. 108 ust. 4 pkt 7 p.f. w zw. z art. 94a p.f. to właśnie organy Inspekcji Farmaceutycznej właściwe są do oceny działań farmaceutów w zakresie reklamy produktów leczniczych oraz działalności aptek i punktów aptecznych. Te same organy stosują też sankcję wobec osób, które wbrew przepisom prowadzą reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności (art. 129b). Jednocześnie cytowany art. 88 ust 1 i 2 p.f. wąsko określa warunki powołania farmaceuty na stanowisko kierownika apteki. Są to warunki, można powiedzieć, formalne: dotyczą kwalifikacji zawodowych i stażu pracy w zawodzie farmaceuty. Inne kryteria kwalifikujące kandydata nie znajdują podstawy prawnej i jako takie nie mogą być stosowane w procesie rekrutacji farmaceutów na omawiane stanowisko. Analogiczny wniosek co do rodzajów kryteriów powoływania kierownika apteki wynika z przywołanego w skardze Stanowiska Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki, podjętego na posiedzeniu w dniu 6 grudnia 2006 r. (dokument ten jest dostępny publicznie w Internecie pod adresem: http://www.nia.org.pl/news/482/1/stanowisko-nra-w-sprawie-postepowania-przy-stwierdzaniu.html). Stanowisko NRA wskazuje w art. VI przesłanki negatywne, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wśród nich nie można wszakże znaleźć wskazówki, że mniej lub bardziej niejasny udział w tolerowaniu w aptekach kart płatniczych, programów lojalnościowych bądź ulotek może być podstawą wydania negatywnej opinii w sprawie kandydatury określonej osoby na stanowisko kierownika apteki. Nie zmienia tej konkluzji zawarte w Stanowisku NRA wyjaśnienie, że art. VI zawiera "stwierdzenia dające pewien obraz możliwego postępowania w sprawie stwierdzania rękojmi należytego prowadzenia apteki mogą być pomocnymi sugestiami lub nawet wytycznymi, jeśli zostaną przyjęte, dla praktyki okręgowych rad aptekarskich". W opinii Sądu "sugestie lub wytyczne dla praktyki okręgowych rad aptekarskich" nie mogą stanowić kompetencji do działania wobec obywateli, jeśli nie wynikają jednoznacznie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kryteriów oceny kandydata na stanowisko kierownika apteki nie kreuje także zastrzeżenie zawarte w art. VI Stanowiska NRA i polegające na przytoczeniu opinii Trybunału Konstytucyjnego w sprawie innego samorządu zawodowego, a mianowicie, że wykonywanie zawodów zaufania publicznego "nie może być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych". Stanowisko NRA zawiera zatem jasne i obiektywne kryteria uznawania, że określony kandydat daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, ale nie obejmuje kryteriów ocennych o charakterze etycznym. Uzupełniając wątek wykładni systemowej art. 99 ust. 4a p.f. Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną istotną okoliczność. Mianowicie, metoda wykładni systemowej stanowi dodatkowe uzasadnienie dla wcześniejszego twierdzenia, że adresatem normy wynikającej z art. 99 ust. 4a p.f. jest "podmiot prowadzący aptekę", a nie samorząd aptekarski. Cały art. 99 p.f. konsekwentnie reguluje wyłącznie stosunki (zależności) między organami państwowej inspekcji farmaceutycznej a podmiotami występującymi o zezwolenie na prowadzenie apteki lub działającymi już w tej roli: - ustęp 1 i 2 – czynią to wprost określając wzajemne uprawnienia (kompetencje), - ust. 3 – określa okoliczności, w których zezwolenia "nie wydaje się" (obligatoryjnie, a nie fakultatywnie). Notabene, wśród tych okoliczności nie przewiduje się negatywnej opinii samorządu aptekarskiego o kandydacie na kierownika apteki! - ust. 4, 4b oraz ust. 6 – dotyczą podmiotu, któremu można wydać zezwolenie. W świetle wykładni systemowej art. 99 p.f., a ściśle: tzw. wykładni systematycznej, argumentacja na rzecz przyznania samorządowi aptekarskiemu upoważnienia (kompetencji) do formułowania ocen, czy kandydat na stanowisko kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, jest bezpodstawna. Należy także podkreślić, że powołując się na wskazane wyżej przepisy ustaw regulujących działanie aptek, Sąd nie lekceważy podnoszonych przez organ argumentów konstytucyjnych i ustawowych odnoszących się do autonomii samorządu aptekarskiego oraz jego zadań w zakresie kształtowania i utrwalania w praktyce standardów etyki zawodu farmaceuty. Sąd zna i w pełni respektuje art. 17 Konstytucji RP, a także art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., które wskazują, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Sąd zwraca jednak uwagę, że z przepisów tych nie można samodzielnie wyprowadzić szczegółowej kompetencji dla organów samorządu do rodzącego skutki prawne dokonywania ocen sposobu wykonywania zawodu farmaceuty, w tym w szczególności przestrzegania przezeń prawa powszechnie obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Niedopuszczalność kreowania kompetencji samorządu aptekarskiego jest tym bardziej oczywista, jeśli taka dorozumiana kompetencja kolidowałaby zarówno z przepisami ustaw szczegółowych, jak i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie argumentacja konstytucyjna prezentowana przez organ, który wydał zaskarżoną uchwałę, jest zatem całkowicie nieprzekonująca. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej może być oczywiście przydatna w procesie stosowania prawa. Dotyczy to jednak sytuacji luk w prawie lub nie dających się rozstrzygnąć sprzeczności norm ustawowych (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50). W rozpatrywanej sprawie ze skargi spółki APTE-MEDICA taki stan prawny nie ma jednak miejsca. Również tzw. prokonstytucyjna wykładnia ustawy lub inaczej mówiąc: wykładnia ustawy zgodnie z Konstytucją, czyli koncepcja dokonywania wykładni prawa sformułowana przez doktrynę prawa oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Po ten szczególny typ wykładni systemowej sięga się przede wszystkim, gdy interpretacja określonego przepisu lub przepisów prowadzi do równoczesnego sformułowania dwóch lub więcej nieabsurdalnych możliwych znaczeń przepisów i tylko odwołanie się do wartości i zasad Konstytucji daje podstawę do dokonania racjonalnego wyboru, które z ustalonych możliwych znaczeń można uznać za rezultat prawidłowo dokonanej wykładni prawa. (vide: L. Leszczyński: Wykładnia systemowa przepisów prawa administracyjnego, w: System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, red. L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2012, s. 230; A. Bator: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 10, str. 96 i n.). Dlatego powołanie się na ogólną zasadę określonej ustawy, a nawet na zasadę konstytucyjną nie może uzasadniać przyznania kompetencji do działania w sposób autonomiczny i nie przewidziany przez prawo, zwłaszcza do działania contra legem, czyli postępowania wbrew przepisom ustaw jasnym językowo i posiadającym niekwestionowane znaczenie w orzecznictwie i doktrynie (vide: uchwała 7 sędziów NSA W-wa z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21). Przedstawione stanowisko Sądu wobec opinii organu II instancji nie prowadzi przy tym do uczynienia zadań samorządu aptekarskiego w zakresie sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu pustymi lub bezprzedmiotowymi. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego można spotkać wyroki, w których Trybunał podkreślał, ze pozbawienie samorządu zawodowego możliwości udziału w określonym procesie decyzyjnym ważnym dla danej grupy zawodowej może być uznane za "prowadzące do istotnego naruszenia uprawnień samorządu ... [zawodowego] w zakresie sprawowania ‘nadzoru i pieczy nad zawodami zaufania publicznego’ z art. 17 ust. 1 Konstytucji." (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, OTK-A 2006/4/45). Konstatacji tej nie należy wszakże swobodnie przenosić na inne dziedziny stosowania prawa. Została bowiem sformułowana w sprawie dotyczącej samorządu adwokackiego, który został ustawą całkowicie pozbawiony możliwości wpływania na proces naboru członków adwokatury. "zaskarżony przepis spowoduje, że w korporacji adwokackiej znajdą się osoby, które nie tylko nie miały nigdy nic wspólnego z adwokaturą, ale w ogóle mogły nie mieć kontaktu ze stosowaniem prawa, a także osoby, które z przyczyn "merytorycznych bądź moralnych" nie nadawały się do wykonywania innych zawodów prawniczych. W konsekwencji samorząd adwokacki zostaje także i w tym wypadku pozbawiony możliwości sprawowania pieczy nad zawodem zaufania publicznego". Tymczasem samorząd aptekarski ma szeroko zakrojone prawo oceniania, kto będzie mógł wykonywać zawód farmaceuty. W niniejszej sprawie nikt nie kwestionuje bowiem upoważnienia okręgowej rady aptekarskiej właściwej miejscowo do sprawdzania, czy osoba zamierzająca wykonywać zawód farmaceuty "wykazuje nienaganną postawę etyczną i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty" (art. 4 ust. pkt 4 u.i.a). Podobnie nie jest ograniczone sprawdzanie, czy określone działania farmaceuty stanowią złamanie przepisów o zakazie reklamy aptek, a przez to naruszenia art. 19 KEA. W przypadku powzięcia wiadomości o nagannych praktykach, organ samorządu aptekarskiego powinien wszcząć postępowanie dyscyplinarne, prowadzić je zgodnie z właściwymi regułami postępowania i skończyć jasnym rozstrzygnięciem, czy doszło naruszenia zasad etyki zawodowej aptekarzy. Ponadto, gdyby organ samorządu aptekarskiego stwierdził naruszenie przepisów prawa farmaceutycznego, w szczególności art. 94a p.f. zabraniającego reklamy aptek, powinien powiadomić państwową inspekcję farmaceutyczną i jej pozostawić rozstrzyganie, czy doszło do naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Taki właśnie zakres kompetencji i sposób działania w sprawach dotyczących powoływania kierownika apteki, wskazał właśnie Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. jednoznacznie przesądził, że "w ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty mieści się czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty był wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym z ustawowym zakazem reklamy. W ramach art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1991 r. o izbach aptekarskich mieści się także występowanie z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez organy nadzoru farmaceutycznego". Sąd Najwyższy podkreślił przy tym, że "z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1991 r. o izbach aptekarskich nie wynika upoważnienie dla Okręgowej Izby Aptekarskiej do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem" (vide: sygn. akt III ZS 1/15). Podobną zasadę stosowania prawa przez samorząd aptekarski Sąd Najwyższy zawarł w nieco wcześniejszym wyroku stwierdzając, że: "niedopuszczalne jest poszerzenie przez (...) podmioty pełniące rolę opiniodawczą w tej procedurze katalogu kryteriów, jakie powinien spełniać kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej, określonych w art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne" (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt III ZS 8/13). Takie postępowanie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem farmaceutycznym toczyło się w niniejszej sprawie, jednak Prezydium NRA nie podaje informacji o jego wyniku. Powoływanie się na nie prowadzi do przyjęcia swoistego domniemania winy kandydata na stanowisko kierownika apteki, zamiast domniemania niewinności, które ma zastosowanie w postępowaniu karnym, ale – zważywszy na nadanie tej zasadzie rangi konstytucyjnej (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP) – nie tylko. Nie jest natomiast zabronione, aby fakty naruszenia prawa lub naruszenia zasad etyki zawodowej stwierdzane w odpowiednich postępowaniach podjętych i zakończonych przez państwową inspekcję farmaceutyczną, były następnie odnotowywane w ewidencjach lub rejestrach (np. "rejestrze naruszeń prawa i zasad etyki zawodowej"), prowadzonych przez samorząd aptekarski. Bez względu na to, jaką koncepcję ewidencji lub rejestru naruszeń prawa lub zasad etyki zawodowej przyjmą, bądź przyjęły – o czym Sądowi nie wiadomo – organy samorządu aptekarskiego, dokonanie wpisu do rejestru lub ewidencji wymaga określonych czynności organu rejestrowego poprzedzonych badaniem faktów podlegających wpisowi, bądź będących podstawą wpisu. Wpis w rozważanym "rejestrze naruszeń" może być konsekwencją wydania decyzji administracyjnej, tak jak w przypadku rejestru zezwoleń na prowadzenie aptek i rejestru zezwoleń na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej (art. 83 oraz art. 107 p.f.), albo może mieć charakter tzw. czynności materialno-technicznej (jak w sytuacji zameldowania osoby fizycznej na podstawie przepisów o ewidencji ludności lub wpisania bezrobotnego do rejestru prowadzonego przez urząd pracy). W obu jednak przypadkach mamy do czynienia z czynnością o charakterze władczym jako dokonaną bezpośrednio wobec obywatela w tzw. sferze zewnętrznej administracji. To zaś nakłada na samorząd zawodowy obowiązek postępowania w uregulowany i publicznie jawny sposób (vide: Z. Duniewska, M. Stahl [i inni], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 364; Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2000, s. 336-337). Dopiero wówczas odpowiednie dane mogłyby być przedmiotem zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie takich rzetelnych postępowań nie prowadzono, ani co do zasady, ani w sposób właściwy dla rejestrów publicznych. W aktach sprawy nie znajduje się żadna informacja, z której wynikałoby, że dane uzyskane przez Prezydium ORA w trakcie rozmowy z kandydatem na stanowisko kierownika apteki lub z innych zewnętrznych źródeł, zostały w odpowiedni sposób zarejestrowane, czyli utrwalone z właściwymi dla tej czynności skutkami. Nie może być jednak tak, że organ samorządu zawodowego formułuje swoją opinię rozstrzygającą o możliwości wykonywania określonej funkcji zawodowej (tu: kierownik apteki) na podstawie zasłyszanych informacji, w istotnej części kwestionowanych przez osobę zainteresowana, bez poddania ich weryfikacji na podstawie jasnych i publicznie jawnych procedur. A z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w przypadku decyzji ORA jako organu I instancji.. Dlatego zatem działania Prezydium NRA oraz ORA Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał za naruszające art. 88 oraz art. 99 ust. 4a p.f., a przez to za podlegające eliminacji z obrotu prawnego. Do zawartego w skardze zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności, Sąd się nie odnosi z uwagi na wątpliwości co do stanu faktycznego będącego źródłem wskazanego zarzutu, a także iż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie podważa powyższych ustaleń i konkluzji. W świetle powyższych ustaleń w zakresie stanu prawnego Sąd podzielił ocenę zaskarżonej uchwały Prezydium NRA z dnia [...] stycznia 2015 r., a pośrednio również uchwały ORA z dnia [...] września 2014 r., przedstawioną przez skarżącego i uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.