II OSK 2827/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 288/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego 1. oddala obie skargi kasacyjne, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz M. W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od D. A. na rzecz M. W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r., a także poprzedzające je decyzje z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w Gdyni wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami. Następnie pozwolenie to zostało zmienione decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Pismem z dnia 26 października 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie realizacji ww. budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o nałożeniu na inwestora D. A., w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową ww. budynku do stanu zgodnego z prawem, obowiązku sporządzenia i przedstawienia organowi projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Gdyni w nieprzekraczalny terminie do dnia 15 kwietnia 2012 r. Zdaniem organu inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi m.in. na zmianie usytuowania części ścianek działowych, usytuowaniu murków oporowych od strony południowej działki oraz zmianie wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien. Powyższy obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został utrzymany w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Inwestor złożył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego, a następnie kilkakrotnie uzupełniał materiał dowodowy. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzje Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 2012 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. i sam orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w Gdyni, udzielił D. A. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. Zdaniem organu przedmiotem postępowania były zmiany wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien, które wymagały uprzedniego uzyskania uzgodnień i pozwoleń konserwatorskich, a więc stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w tym projekt budowlany zamienny, a zatem wykonał nakazane w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. obowiązki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy, projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych zmian wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien w elewacji przedmiotowego budynku zakwalifikowanych jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego posiada uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni. Ponadto odnosi się do zarzutów podnoszonych przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem organu w zakresie, w jakim inwestor nie dokonał istotnych odstępstw aktualne pozostają ustalenia zawarte w projekcie budowlanym, który zachowuje swoją wartość jako dokument. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego jest zatem zgodne z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. W., wnosząc o uchylenie jej, jak również decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej w postępowaniu naprawczym projekt budowlany należało sprawdzić w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, podobnie jak poprzedzające je decyzje z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2012 r. Wskazując na przepisy art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego oraz cele regulowanego nimi postępowania naprawczego, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że konieczność jego prowadzenia w niniejszej sprawie wynikała z faktu realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego (art. 36a ust. 2 ustawy), jednak inwestor realizował obiekt budowlany, gdy pozwolenie to pozostawało w obrocie prawnym. Dla prawidłowego ustalenia, czy inwestor dopuścił się istotnych odstąpień i jakich, organ był obowiązany w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim stan wykonanych robót budowlanych, a następnie odnieść je do ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego. Po ustaleniu zaistnienia istotnych odstępstw winien wydać decyzję wskazaną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Obowiązany jest przy tym ustalić, czy doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, bowiem to decyduje, jakie podejmie rozstrzygnięcia. Decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ może wydać tylko jeden raz, a po złożeniu projektu budowlanego zamiennego może wydać wyłącznie decyzję legalizującą bądź odmawiającą legalizacji inwestycji. Organ musi zatem stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tak aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. Ponadto – jak zauważył Sąd – z uwagi na obligatoryjne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego), inwestycja do czasu przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, pozbawiona jest jakiejkolwiek dokumentacji zatwierdzonej przez właściwy organ. Tym samym decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna obejmować całość zamierzenia budowlanego, bowiem zastępuje ona w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję i uwzględniać wszystkie wykonane roboty budowlane – zarówno objęte pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i te nim nieobjęte, w tym roboty stanowiące istotne i nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projekt zamienny nie pełni przy tym funkcji inwentaryzacji, ale kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza uznanie inwestycji za zgodną z prawem. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. organy z naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przyjęły, że decyzja taka powinna obejmować jedynie stwierdzone w toku postępowania istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym niezasadnie uznały, że część obiektu budowlanego wykonanego zgodnie z dokumentacją pierwotną nie podlega w ogóle analizie i nie musi być objęta projektem budowlanym zamiennym. W konsekwencji opracowanie przedłożone przez inwestora nie zawiera opisu technicznego robót budowlanych stanowiących realizację inwestycji w pozostałym zakresie, jak również w ogóle nie zawiera projektu zagospodarowania terenu. Jak zauważył Sąd, przywołane przez inwestora przepisy art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.), nie uzasadniają odstąpienia od sporządzenia projektu zagospodarowania terenu. Projekt budowlany zamienny musi być zatem opracowaniem dotyczącym całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwo. Zmiany te winny być uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznie jego przedmiotu. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji prawidłowo zobowiązał inwestora m.in. do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego pod względem jego kompletności, jednakże błędnie stwierdził, że nie ma obowiązku wykonania nowego projektu zagospodarowania terenu, a także projektu architektonicznego. Organy obu instancji, akceptując te wyjaśnienia naruszyły art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu było bowiem sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym art. 35 ust. 1 ustawy, w tym wpływu na prawa osób trzecich. Jak zaznaczył przy tym Sąd, już przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ powinien ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy. W przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. organ nakazał inwestorowi jedynie przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku. Mogłoby to świadczyć o tym, że uznał obiekt w aktualnym stanie za zgodny z przepisami obowiązującego prawa, ale decyzja ta nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań, zwłaszcza w odniesieniu do zarzutów skarżącej. Również utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 16 marca 2012 r. nie zawiera prawidłowych ustaleń w tym zakresie, mimo podnoszonych w odwołaniu zastrzeżeń. Organy obu instancji bezzasadnie ocenę zgodności budowy z przepisami techniczno – budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu ograniczyły do kontroli przeprowadzonej na etapie zatwierdzenia "pierwotnego" projektu budowlanego oraz do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ją zatwierdzającej. Takie działanie nie ma jednak podstaw prawnych, skoro decyzja ta została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zaś przesłanki stwierdzenia nieważności nie pokrywają się zakresem naruszenia prawa w badanym postępowaniu jurysdykcyjnym. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły również dlaczego uznały, że jedyne istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu na budowę stanowi zmiana wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien bez wymaganych uzgodnień i pozwoleń konserwatorskich. W tym aspekcie Sąd wskazał na decyzję z dnia [...] września 2011 r. (o odmowie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku) oraz wydane w sprawie decyzje z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2014 r., a także pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia 9 stycznia 2013 r. i argumentację odwołania, stwierdzając, że stanowią one o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy miały bowiem obowiązek ustalić w sposób wyczerpujący zakres istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, aby następnie prawidłowo przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Również we wszystkich wydanych w sprawie decyzjach zabrakło wyjaśnienia, czy organy brały pod uwagę stan wykonanych na dzień wydania decyzji robót budowlanych oraz czy analizowały zapisy zatwierdzonego projektu budowlanego pierwotnego w celu ustalenia, jakie odstępstwa miały miejsce w toku realizacji inwestycji. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego mogą natomiast – zdaniem Sądu – pojawiać się wątpliwości, czy rzeczywiście istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ograniczają się do ww. zmian. W konsekwencji powyższego, brak było podstaw do zakończenia przedmiotowego postępowania, skoro poczynione w nim ustalenia są sprzeczne z art. 80 K.p.a. Brak pełnego wyjaśnienia zakresu istotnych odstępstw czynił wadliwymi decyzje z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r. To organy, a nie projektant, winny ustalić wszystkie istotne odstępstwa od projektu budowlanego, a nie przykładowe. Brak odniesienia się do tych kwestii stanowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w niniejszym postępowaniu nie zostało również wydane postanowienie przewidziane w art. 50 ust. 3 ustawy. I chociaż w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdzono, że budowa budynku została praktycznie zakończona, to w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tym samym nie został szczegółowo wyjaśniony stan faktyczny odnośnie wykonanych robót budowlanych. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów odwołania, naruszając art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, polegającym na jego błędnej wykładni, iż ocena robót budowlanych wykonanych przez inwestora może być przeprowadzona poprzez analizę projektu zamiennego, który został sporządzony i przedłożony jedynie w zakresie zmian wynikających ze stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ograniczenie oceny robót budowlanych do tych kwestii skutkowało pominięciem zbadania, czy cała inwestycja – w aktualnym stanie faktycznym – spełnia wymogi przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji kończącej postępowanie naprawcze. Tym samym organy naruszyły również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Za niezasadny natomiast uznał Sąd zarzut braku prowadzenia metryki akt sprawy, ale podzielił zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. Poczynione w tym zakresie przez organ I instancji wyjaśnienia Sąd uznał za błędne i naruszające również art. 28 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: D. A. oraz Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej D. A. (zwanej dalej inwestorem), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że projekt budowlany zamienny powinien zawierać projekt zagospodarowania terenu oraz dokumentację projektową, która nie uległa zmianie, pomimo jej uprzedniego dołączenia do projektu pierwotnego, 2. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że ocena robót budowlanych wykonanych przez inwestora powinna uwzględniać całość inwestycji, podczas gdy zakres projektu zamiennego obejmował wyłącznie zmiany wynikające z istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, 3. art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że na inwestorze spoczywa obowiązek przedstawienia w postępowaniu "legalizacyjnym" inwentaryzacji oraz odpowiednich ekspertyz technicznych, podczas gdy organ nadzoru budowlanego może, ale nie musi nałożyć na inwestora taki obowiązek, 4. błąd w ustaleniach faktycznych, będący konsekwencją naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły rzeczywistego stanu wykonanych robót budowlanych oraz nie dokonały analizy tych ustaleń w odniesieniu do warunków pierwotnego projektu budowlanego. W skardze kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie: 1. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane wskazać czynności, które strona winna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującymi przepisami, 2. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązań mających na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawiono argumentację na poparcie formułowanych w nich zarzutów. Odpowiedź na obie skargi kasacyjne złożyła M. W., wnosząc o ich oddalenie w całości i o zasądzenie odpowiednio od organu i inwestora kosztów postępowania procesowego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie złożone w sprawie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie skarżonego wyroku nie jest wolne od wad. W związku ze sposobem skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej inwestora koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, trzeba w kasacji wskazać konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej skargę została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien, więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. Badanie złożonej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej inwestora pod kątem tych wymogów wskazuje jednak na znaczące uchybienia. Za błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało uznać zarzut "błędu w ustaleniach faktycznych". Autor kasacji inwestora, przedstawiając analizowany zarzut, nie powiązał go, bowiem z jakimkolwiek przepisem postępowania, któremu miałby uchybić organ administracyjny, ustalając stan faktyczny sprawy i którego niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji mogłoby świadczyć o wadliwości przeprowadzonej kontroli. "Błąd w ustaleniach faktycznych" nie stanowi natomiast żadnej samodzielnej podstawy kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 174 P.p.s.a.). Tym samym niemożliwa była kontrola kasacyjna w zakresie prawidłowości stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji tego, przyjęte w skarżonym wyroku ustalenia jako niezakwestionowane przez żadną ze stron skarżących kasacyjnie pozostawały wiążące. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślić trzeba, że podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu lub na wniosek strony przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającej na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Z tych też przyczyn, koniecznym pozostaje ustalenie w pierwszej kolejności przez organy nadzoru budowlanego wszystkich odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, a następnie ich kwalifikacji jako istotnych lub nie (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). Dopiero to ustalenie pozwoli na nałożenie na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn rację ma Sąd pierwszej instancji, kwestionując stanowisko organu odwoławczego – powtórzone również w rozpoznawanej kasacji – że projekt budowlany zamienny ma obejmować jedynie stwierdzone istotne odstępstwa. Jak trafnie spostrzegł Sąd, projekt taki ma dotyczyć całości inwestycji, pozbawionej obecnie dokumentacji projektowej wobec uchylenia pozwolenia na budowę. Nie pełni on przy tym funkcji inwentaryzacyjnej, ale określa sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nie jest jednak tak, do czego zmierza argumentacja Sądu pierwszej instancji i co stanowi wyraźny błąd, że pierwotna dokumentacja projektowa jest kompletnie bezwartościowa dla potrzeb niniejszego postępowania. Stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie można oceniać samodzielnie, niejako w wyabstrahowaniu od całości obiektu budowlanego, bez uwzględnienia wzajemnego oddziaływania pozostałych jego elementów. Projekt budowlany zamienny musi dotyczyć całości inwestycji, co szczególnie staje się widoczne w przypadku projektu zagospodarowania działki, a którego brak trafnie eksponował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wbrew twierdzeniom kasacji inwestora projekt zagospodarowania terenu oraz dokumentacja projektowana musiały ulec poprawieniu już chociażby z tego względu, że projektowany budynek – jak ustaliły wiążąco organy – zmienił wielkość i usytuowanie. Zaistnienie istotnych odstępstw nie stanowi natomiast o tym, że został wykonany całkowicie inny obiekt niż zatwierdzony pierwotnym projektem budowlanym, gdyż to by w ogóle wykluczało możliwość prowadzenia postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego). Jest to ciągle ten sam obiekt budowlany, który jednak z różnych przyczyn stał się niezgodny z prawem i który w toku postępowania naprawczego ma zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Z tych też przyczyn, dokumentacja pierwotna winna być wykorzystywana przede wszystkim do oznaczenia w projekcie zamiennym sposobu usunięcia stwierdzonych istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Jak wskazuje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ma on "uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych", co jak należy przyjąć, wymaga ich zobrazowania. Ponadto zauważyć trzeba, że w zakresie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu swobodę sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno- budowlanymi. Nie można jednak wykluczyć, że w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. Organ administracji nie ma natomiast możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 357/08; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1386/10 oraz z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1420/12). Konkludując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż trafnie Sąd pierwszej instancji w warunkach niniejszej sprawy eksponował konieczność jednoznacznego ustalenia zakresu zaistniałych odstąpień. Postępowanie naprawcze w zakresie projektu zamiennego dotyczy zmiany wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego, co oznacza powtórzenie określonych w art. 32–35 Prawa budowlanego czynności w odniesieniu do samych odstępstw, z tym że tej oceny nie można dokonywać w oderwaniu od tych elementów projektu budowlanego, które zmianie nie uległy. Ta okoliczność z kolei powoduje, iż dopuszczalne, a czasami wręcz konieczne jest wykorzystanie projektu budowlanego, do którego stwierdzone odstępstwa się odnoszą. Odmienne w powyższym zakresie wywody Sądu pierwszej instancji pozostawały o tyle bez wpływu na wynik sprawy, że trafnie w skarżonym wyroku uchylono wydane w kontrolowanym postępowaniu naprawczym decyzje, czego ani skarżący kasacyjnie organ, ani inwestor nie zdołali skutecznie podważyć. Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 (zarzut 1 i 2 kasacji inwestora). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego (zarzut 3 kasacji organu), stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie formułował twierdzeń o kategorycznym obowiązku organu nadzoru budowlanego w zakresie zobowiązania inwestora do przedstawienia w postępowaniu naprawczym inwentaryzacji oraz odpowiednich ekspertyz technicznych. W konsekwencji zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 153 P.p.s.a. (zarzut 1 kasacji organu). Stwierdzić trzeba, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 jest elementem postępowania naprawczego i daje podstawy do działania dla organu w "przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" poprzez dwa uprawnienia: pierwsze do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb w konkretnej sprawie – "w razie potrzeby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2571/11). Wskazując na powyższe, za co najmniej niezrozumiałą należy uznać argumentację analizowanego zarzutu, kwestionującą prawidłowość skarżonego wyroku poprzez uznanie przez Sąd, że organ winien w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy "wskazać czynności, które strona winna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującym prawem". Skoro przepis ten – jako element postępowania naprawczego – ma na celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i daje organowi w tym celu dwa powyżej opisane uprawnienia, które organ realizuje, to upatrywanie w takiej sytuacji wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli pozostawało nielogiczne. Podobnie, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 153 P.p.s.a. (zarzut 2 kasacji organu) przede wszystkim z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie formułował twierdzeń, takich jak przedstawiono to we wniesionej kasacji. Wprost przeciwnie Sąd podkreślał, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji, ale ma być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji. Trudno też przyjąć, jak wskazuje organ odwoławczy, że projekt ten "nie może zawierać rozwiązań mających na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem", skoro jest on sporządzany właśnie w celu usunięcia przypadków istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, tj. doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu obu złożonych w sprawie kasacji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a.