II OSK 2561/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2078/15 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2078/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego (inwestora) na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Prezydenta [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na przedszkole i szkołę. Powodem wniesienie ww. sprzeciwu było w ocenie organu niewykonanie przez inwestora nałożonych postanowieniem z [...] marca 2015 r. obowiązków w postaci wykazania spełnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, zgodnie z warunkami określonymi w § 8 pkt 12 planu oraz warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektu oświatowego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że w związku z niewykonaniem przez inwestora ww. obowiązków decyzja o wniesieniu sprzeciwu jest zgodna z prawem. Wojewoda podniósł, że w planie miejscowym ustala się miejsca postojowe dla samochodów na terenie działek własnych, w ilości nie mniejszej niż 30 mp/1000 m powierzchni usługowej. Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, że miejsca postojowe w ilości 5 sztuk, dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na przedszkole i szkołę, zostały przewidziane na innej działce niż ww. budynek, tj. w odległości ok. 150 m od działki inwestycyjnej. W ocenie Wojewody, zaprojektowanie wymaganych miejsc postojowych dla projektowanej inwestycji w ww. sposób stoi w sprzeczności z § 8 pkt 12 planu miejscowego. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów na terenie działek własnych oznacza konieczność ich wskazania na terenie działki lub działek ewidencyjnych, na których usytuowany jest obiekt związany z tymi miejscami postojowymi. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, że do zgłoszenia załączone zostało, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wydane przez Prezydenta [...] zaświadczenie o zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda zauważył, iż w niniejszej sprawie organem, który wydał zaświadczenie oraz organem rozpatrującym zgłoszenie jest Prezydent [...]. W ocenie organu odwoławczego, odmienną ocenę przez Prezydenta projektowanej inwestycji w wydanej decyzji, co do jej zgodności z ustaleniami planu, należy uznać za dopuszczalną zmianę (samokontrolę) stanowiska organu w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektu użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, organ przytoczył definicję budynku użyteczności publicznej zawartą w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że projekt zmiany sposobu użytkowania przewiduje dostępność tylko 1 kondygnacji (parteru) przeznaczonej na przedszkole, dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. W ocenie Wojewody, szkoła prywatna zlokalizowana na pierwszym piętrze, jako budynek przeznaczony na potrzeby oświaty, jest również obiektem użyteczności publicznej, dla którego należy zapewnić warunki do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Organ wskazał, że pomimo nałożonego obowiązku uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, zgłaszający nie wskazał dostępu dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, na poszczególne kondygnacje ww. budynku. Ponadto zgłaszający nie zapewnił na działce własnej miejsca postojowego dla samochodu, z którego korzystają osoby niepełnosprawne, wymaganego na podstawie § 18 ww. rozporządzenia. W związku z brakiem wykonania obowiązków w ww. zakresie Wojewoda ocenił decyzję Prezydenta jako prawidłową i zgodną z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący (inwestor), podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 15 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie własnego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w tym brak odniesienia się do zarzutów odwołania; - art. 71 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego przez zaakceptowanie zastosowania tych przepisów przez organ I instancji jako podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu, pomimo braku do tego przesłanek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2078/15, oddalając skargę, wskazał, że przewidziany w § 8 pkt 12 planu miejscowego obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów na terenie działek własnych oznacza konieczność ich wskazania na terenie działki, na której usytuowany jest obiekt, dla którego urządza się miejsca postojowe. Nie sposób przy tym podzielić przedstawionej przez skarżącego argumentacji, że w niniejszej sprawie "spełniony jest warunek z § 8 pkt 12 planu, jako że pojęcie działki własnej można rozumieć tyko jako tożsame z pojęciem działki budowlanej, o jakiej mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.". Sąd, powołując się na treść ww. przepisy rozporządzenia, stwierdził, że jeżeli plan miejscowy reguluje sposób urządzenia miejsc postojowych to zamierzenie inwestycyjne podlegało będzie ocenie zarówno pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 rozporządzenia, jak i pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu. Wywołany zaś w skardze wyrok NSA o sygn. akt II OSK 864/11 zapadł w innym stanie faktycznym. Ponadto wskazywane zaświadczenie o zgodność inwestycji z planem miejscowym nie jest wiążące dla organu rozstrzygającego w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie będzie podlegał ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. A. Kosicki: Komentarz do art. 71 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, WK 2016). Zaistniała zatem podstawa z art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu. Ponadto w odniesieniu do treści art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie wykazano aby w sprawie zapewniono warunki do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Pomimo nałożonego postanowieniem obowiązku uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, zgłaszający nie wskazał dostępu dla osób niepełnosprawnych na pierwsze piętro budynku, na którym przewidziano szkołę prywatną. Tym samym spełnione zostały również przesłanki określone w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który przewiduje, że właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem nakazującym uzupełnienie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący (inwestor), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zachodziły podstawy do jej uchylenia z powodu błędnej wykładni § 8 pkt 12 miejscowego planu dokonanej przez organy administracji publicznej prowadzącą do przyjęcia, że obowiązek zapewnienia miejsc postojowych na terenie działek własnych oznacza konieczność ich wskazania na terenie działek, lub działki ewidencyjnej, na której usytuowany jest obiekt związany z tymi miejscami postojowymi, w sytuacji kiedy wykładnia funkcjonalna tego zapisu prowadzi do konkluzji, iż wymóg ten może być zapewniony również poprzez zlokalizowanie miejsc postojowych na terenie innej nieruchomości, którą dysponuje inwestor i jest działką budowlaną w rozumieniu § 18 ww. rozporządzenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez zaakceptowanie stanowiska organów administracji, że skarżący nie uzupełnił w wymaganym terminie braków dokumentacji, co zdaniem ww. organów oraz Sądu I instancji uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, w sytuacji kiedy organy te nieprawidłowo wskazały, że inwestor nie złożył wymaganych dokumentów; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do ustalenia wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę do wniesienia przez organy administracji publicznej sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zaakceptowanie przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania z naruszeniem art. 15 K.p.a., gdyż organ II instancji nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego oraz nie odniósł się do zarzutów skarżącego podniesionych w treści odwołania od decyzji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego tj. art. 15 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz polegające na braku pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej w części, w której odnoszą się do problemu prawnego dotyczącego zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do obiektu użyteczności publicznej. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, obowiązująca norma prawna obejmuje swoim zakresem także konieczność zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do każdej kondygnacji budynku użyteczności publicznej. W zasadzie takie stwierdzenie potwierdza treść przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a mianowicie § 55 ust. 2 i § 84 ust. 1 ww. rozporządzenia, ponieważ przepisy te w ogólności dotyczą zapewnienia odpowiednich warunków technicznych budynku użyteczności publicznej, nie ograniczając się tylko do wybranych kondygnacji. Jak wynika w szczególności z treści § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia spełnienie omawianego wymogu jest o tyle konieczne, o ile na danej kondygnacji znajdują się pomieszczenia użytkowe, z których mogą korzystać osoby niepełnosprawne. W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie wprost wskazuje, że na poszczególne kondygnacje przedmiotowego budynku będą miały dostęp osoby niepełnosprawne poza osobami na wózkach inwalidzkich, które nie będą miały dostępu na 1 piętro i użytkowe poddasze. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że na tych wyższych kondygnacjach nie występują pomieszczenia użytkowe, z których nie mogą korzystać niepełnosprawni. A zatem pomimo, że strona skarżąca wprost wskazuje, że z wyższych kondygnacji budynku będą mogły korzystać osoby niepełnosprawne, to wyłączenie z tego grona osób na wózkach inwalidzkich stanowi o naruszeniu wynikającej z ww. przepisów normy prawnej, co uprawniało Sąd I instancji do stwierdzenia, że organy administracyjne prawidłowo oceniły, że inwestor nie spełnił wymogu polegającego na zapewnieniu osobom niepełnosprawnym odpowiedniego dostępu do obiektu użyteczności publicznej. Jednym z wymogów formalnych zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest przedstawienie opisu technicznego wraz z danymi techniczno-użytkowymi. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że zgodnie z ogólnymi wymaganiami wynikającymi z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne. Dlatego w tej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia m.in. w zakresie zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do obiektu użyteczności publicznej, jakim jest budynek przedszkola i szkoły; zaś brak wykazania na wezwanie organu, że planowana inwestycja spełnia powyższy wymóg, uprawniało organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, inwestor nie złożył w tym zakresie wymaganych dokumentów, z których wynikałoby, że opis techniczny wraz z danymi techniczno-użytkowymi odpowiada prawu. Wyjaśnienia w tym zakresie inwestora, że osoby na wózkach będą mogły przywoływać z wyższych kondygnacji nauczycieli przez domofon świadczy wyłączenie o faktycznym sposobie rozwiązania omawianego problemu, co jednak nie daje podstawy do stwierdzenia, że przyjęte rozwiązania projektowe spełniają prawny wymóg zapewnienia osobom niepełnosprawnym do budynku użyteczności publicznej. Wskazywane zaś przez stronę skarżącą kasacyjnie uzgodnienie rzeczoznawcy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych należy oceniać wyłącznie w kategoriach dowodu w sprawie, który podgalał ocenie w całokształcie sprawy. W związku z przedstawionym powyżej wywodem dowód ten nie mógł mieć decydującego znaczenia dla dokonanej przez Sąd I instancji oceny działalności organów administracji publicznej. Tym samym nie wykazano aby w omawianym zakresie w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie aby sprawa nie została wyjaśniona w sposób pełny, tj. aby istniały takie dowody, na podstawie których można by przyjąć, że wniesiony sprzeciw w odniesieniu zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do obiektu użyteczności publicznej – był wadliwy. Jednocześnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał z jakich względów zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, co spełnia wymóg konstrukcyjny budowy uzasadnienia wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w części, w której odnoszą się do problemu prawnego dotyczącego zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do obiektu użyteczności publicznej, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnoście wymogu zapewnienia miejsc postojowych, w tym dla osób niepełnosprawnych, zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy, choć, z uwagi na przedstawioną powyżej ocenę prawną, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym zakresie nie tyle chodzi o wady konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ile o dokonaną przez Sąd I instancji wadliwą ocenę, zgodnie z którą wymóg wynikający z przepisów planu miejscowego zapewnienia miejsc postojowych na własnej działce odnosi się wyłącznie do działki, na której planowana jest dana inwestycja. Wskazywana przez Sąd I instancji treść § 8 pkt 12 planu miejscowego, ani treść innych przepisów planu miejscowego nie wyjaśnia, jak należy rozumieć użyte przez lokalnego prawodawcę sformułowanie "na własnej działce". Ponadto stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie nie potwierdza § 18 ww. rozporządzenia, ponieważ z tego przepisu również nie wynika, jak należy rozumieć pojęcie "na własnej działce". Paragraf 18 ust. 1 ww. rozporządzenia jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej. W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna (por. wyrok: NSA: z 20 marca 2018 r., II OSK 1340/16; z 15 marca 2017 r., II OSK 1774/15; z 10 marca 2016 r., II OSK 1736/14; z 27 listopada 2014 r., II OSK 1165/13). A zatem ze wskazanych przepisów planu miejscowego i rozporządzenia nie wynika aby w każdej sprawie miejsca postojowe powinny znajdować się na tej samej działce co realizowana inwestycja. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w tym zakresie, że wystarczające jest zagwarantowanie przez inwestora możliwości postoju na cudzym gruncie. W tej zaś sprawie inwestor zawarł stosowną umowę najmu dotyczącą pięciu miejsc postojowych, co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie dokonane zgłoszenie nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie w sprawie nie wykazano aby możliwym było zrealizowanie takich miejsc postojowych na działce objętej przedmiotowym zgłoszeniem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.