II SAB/Rz 24/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy Komańcza w sprawie kary pieniężnej za usunięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia -skargę oddala- D.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność, przewlekłe i opieszałe działanie Wójta Gminy [...] w wykonaniu wyroku tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1536/14, zarzucając rażące naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a." w zakresie terminów załatwienia sprawy, braku reakcji na skierowane przez nią wezwanie do bezzwłocznego wykonania wyroku oraz poprzez zawieszenie w dniu 21 października 2015 r. postępowania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny, wyciągnięcie konsekwencji służbowych wobec pracownika prowadzącego postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 37 K.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Z uwagi na zakwestionowanie przez D.R. w powyższej skardze dwóch różnych form braku działania organu administracji publicznej dokonano rozdzielenia spraw i pod niniejszą sygnaturą prowadzona jest ta dotycząca bezczynności Wójta Gminy [...] w związku z brakiem działań mających na celu wykonanie wyroku tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2015 r., zaś sprawa dotycząca przewlekłego działania tego organu w takim samym przedmiocie zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Rz 25/16. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1536/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którą wymierzono D.R. administracyjną karę pieniężną w wysokości 16 486,14 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia krzewów na stanowiącej współwłasność wymienionej działce nr 229/2, położonej w miejscowości W.W. z odroczonym na okres trzech lat terminem płatności pod warunkiem zachowania żywotności krzewów. Odpis powyższego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do Wójta Gminy [...] w dniu [...] lipca 2015 r. W dniu 15 września 2015 r. do Wójta Gminy [...] wpłynęło z kolei pismo D.R. stanowiące wezwanie do wykonania wskazanego orzeczenia. Złożona następnie skarga dotycząca niewykonania przedmiotowego wyroku została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1460/15. W piśmie datowanym 30 września 2015 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 50 K.p.a., wezwał D.R. do złożenia do dnia [...] października 2015 r. wyjaśnień dotyczących okoliczności z powodu których wycięła krzewy na działce nr ewid. 229/2 w W.W. W dniu 12 października 2015 r. D.R. stawiła się w Urzędzie Gminy [...], gdzie została przesłuchana jako strona. Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte [...] września 2011 r. w sprawie wycinki drzew rosnących na działce nr ewid. 229/2 w miejscowości W.W., położonej na terenie gminy K. Po rozpoznaniu zażalenia wymienionej na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło je. Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia D.R. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie wycinki krzewów na działce nr ewid. 229/2 w W.W. SKO uznało ten środek prawny za uzasadniony i wyznaczyło Wójtowi Gminy [....] dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. w ciągu miesiąca od otrzymania niniejszego postanowienia, stwierdzając jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił D.R. o tym, że postępowanie dowodowe w sprawie zakończyło się i istnieje możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia żądań. D.R. zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2015 r., zgłaszając uwagi i wnioski, które odnotowane zostały w stosownym protokole. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] wymierzył D.R. administracyjną karę pieniężną za usuwanie krzewów bez wymaganego zezwolenia w łącznej wysokości 11 122,76 zł. Od rozstrzygnięcia tego D.R. złożyła odwołanie. W odpowiedzi na wskazaną na wstępie skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, nie pozostaje on ani w bezczynności ani też nie prowadził postępowania przewlekle. Organ podkreślił, że sposób prowadzenia tego postępowania znajduje uzasadnienie w obiektywnych okolicznościach sprawy związanych z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. i powołanym w nim orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu, regulacja odnosząca się do powinności załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki powinna być wykładana w sposób celowościowy. Nie jest więc zbędną zwłoką niepodejmowanie czynności w sytuacji, gdy tylko upływ czasu jest w stanie zagwarantować stronie należyte zabezpieczenie jej interesów. Organ podkreślił także, iż w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję, w której wymierzył skarżącej karę pieniężną za usuwanie krzewów bez wymaganego zezwolenia. Wobec powyższego zarzuty skargi uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została oddalona przez Sąd, bowiem okazała się niezasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1660 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Strona skarżąca przed złożeniem skargi do WSA skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Świadczy o tym treść pisma skarżącej zatytułowanego : skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wycinki drzew, rozpatrzonego przez SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., o nr [...]. Wyczerpanie tego trybu pozwoliło Sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem (np. decyzją) lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zob. art. 149 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nie można tracić z pola widzenia tego, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania czy organ administracji rzeczywiście nie podjął działania, do którego był prawem zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012 r., o sygn. akt II SAB/Łd 88/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., o sygn. akt I SAB/Wa 194/06, LEX Nr 318035). Ustalone w art. 149 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. określenie możliwości orzeczniczych sądu determinuje zakres rozpoznania sprawy w ten sposób, że uwzględnienie skargi jest możliwe jedynie wtedy, gdy organ nie wydał decyzji, która powinna zostać wydana w terminach określonych w K.p.a.. Wydanie aktu czyni niedopuszczalnym orzekanie przez sąd w przedmiocie bezczynności organu. W takiej bowiem sytuacji, tj. wydanie aktu, sąd nie mógłby wydać orzeczenia nakazującego podjęcie stosownych czynności. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi czyni ją bezzasadną. Z inną sytuacją będziemy mieć do czynienia gdy przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania administracyjnego bowiem wówczas celem działań kontrolnych sądu jest zbadanie efektywności działań organu. To oznacza, że pomimo wydania decyzji przed wniesieniem skargi, możliwe jest jej uwzględnienie jeżeli zachowanie organu wyczerpywało przesłanki prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W niniejszej sprawie, wyznaczonej ramami skargi na bezczynność działań Wójta Gminy [...], Organ przed wniesieniem skargi do WSA wydał decyzję administracyjną załatwiającą sprawę wymierzenia w/w kary za wycinkę drzew bez wymaganego przez prawo zezwolenia. Aktem, który usunął stan bezczynności jest decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., o nr [...]. Mocą tej decyzji Skarżąca została przez Wójta Gminy [...] ukarana karą z tytułu usunięcia krzewów bez zezwolenia w łącznej wysokości 11.122,75 zł. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 14 stycznia 2016 r. Nie ulega wątpliwości, iż moment doręczenia nastąpił przed wniesieniem skargi do WSA, bowiem z jej treści wynika wyraźnie, że skarżąca – D.R. - miała wiedzę o jej wydaniu. W tych okolicznościach skarga musiała zostać przez Sąd oddalona, albowiem w momencie jej wnoszenia Organ nie pozostawał w bezczynności dzięki wydaniu w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. To bynajmniej nie oznacza, że Wójt Gminy [...] nie działał w sposób przewlekły, co zostało stwierdzone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. o sygn. II SAB/Rz 25/16. Sąd ponownie podkreśla, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, niepubl., uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, opubl. w CBOIS). Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.