II SAB/Rz 25/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Komańcza w sprawie kary pieniężnej za usunięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia I. stwierdza, że Wójt Gminy Komańcza dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wójtowi Gminy Komańcza grzywnę w wysokości 2 000 zł /słownie: dwóch tysięcy złotych/, IV. zasądza od Wójta Gminy Komańcza na rzecz skarżącej D. R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność, przewlekłe i opieszałe działanie Wójta Gminy [....] w wykonaniu wyroku tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1536/14, zarzucając rażące naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a." w zakresie terminów załatwienia sprawy, braku reakcji na skierowane przez nią wezwanie do bezzwłocznego wykonania wyroku oraz poprzez zawieszenie w dniu 21 października 2015 r. postępowania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny, wyciągnięcie konsekwencji służbowych wobec pracownika prowadzącego postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 37 K.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Z uwagi na zakwestionowanie przez D.R. w powyższej skardze dwóch różnych form braku działania organu administracji publicznej dokonano rozdzielenia spraw i pod niniejszą sygnaturą prowadzona jest ta dotycząca przewlekłego prowadzenia przez Wójta Gminy [...] postępowania po wyroku tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2015 r., zaś sprawa dotycząca bezczynności tego organu w takim samym przedmiocie zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Rz 24/16. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1536/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], którą wymierzono D.R. administracyjną karę pieniężną w wysokości 16 486,14 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia krzewów na stanowiącej współwłasność wymienionej działce nr 229/2, położonej w miejscowości W.W. z odroczonym na okres trzech lat terminem płatności pod warunkiem zachowania żywotności krzewów. Odpis powyższego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do Wójta Gminy [...] w dniu [...] lipca 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. do Wójta Gminy [...] wpłynęło z kolei pismo D.R. stanowiące wezwanie do wykonania wskazanego orzeczenia. Złożona następnie skarga dotycząca niewykonania przedmiotowego wyroku została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1460/15. W piśmie datowanym [...] września 2015 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 50 K.p.a., wezwał D.R. do złożenia do dnia [...] października 2015 r. wyjaśnień dotyczących okoliczności z powodu których wycięła krzewy na działce nr ewid. 229/2 w W.W. W dniu [...] października 2015 r. D.R. stawiła się w Urzędzie Gminy [...], gdzie została przesłuchana jako strona. Następnie, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte [...] września 2011 r. w sprawie wycinki drzew rosnących na działce nr ewid. 229/2 w miejscowości W., położonej na terenie gminy[...]. Po rozpoznaniu zażalenia wymienionej na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło je. Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia D.R. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie wycinki krzewów na działce nr ewid. 229/2 w W. SKO uznało ten środek prawny za uzasadniony i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy tj. w ciągu miesiąca od otrzymania niniejszego postanowienia, stwierdzając jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił D.R. o tym, że postępowanie dowodowe w sprawie zakończyło się i istnieje możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia żądań. D.R. zapoznała się z aktami sprawy w dniu 22 grudnia 2015 r., zgłaszając uwagi i wnioski, które odnotowane zostały w stosownym protokole. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] wymierzył D.R. administracyjną karę pieniężną za usuwanie krzewów bez wymaganego zezwolenia w łącznej wysokości 11 122,76 zł. Od rozstrzygnięcia tego D.R. złożyła odwołanie. W odpowiedzi na wskazaną na wstępie skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, nie pozostaje on ani w bezczynności ani też nie prowadził postępowania przewlekle. Organ podkreślił, że sposób prowadzenia tego postępowania znajduje uzasadnienie w obiektywnych okolicznościach sprawy związanych z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. i powołanym w nim orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu, regulacja odnosząca się do powinności załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki powinna być wykładana w sposób celowościowy. Nie jest więc zbędną zwłoką niepodejmowanie czynności w sytuacji, gdy tylko upływ czasu jest w stanie zagwarantować stronie należyte zabezpieczenie jej interesów. Organ podkreślił także, iż w dniu 11 stycznia 2016 r. wydał decyzję, w której wymierzył skarżącej karę pieniężną za usuwanie krzewów bez wymaganego zezwolenia. Wobec powyższego zarzuty skargi uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1660, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi D.R. jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej z tytułu usunięcia krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia. Na podstawie przesłanych akt administracyjnych Sąd ustalił, że Strona skarżąca przed złożeniem skargi skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Świadczy o tym treść postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2015 r., o nr [...], na mocy którego uznano zażalenie D.R. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie wycinki krzewów bez zezwolenia za uzasadnione. Wyczerpanie tego trybu pozwoliło Sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronom, iż bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast pojęcie bezczynności oddaje w pełni teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., o sygn. akt I SAB/Wa 590/13, w której stwierdzono : bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Zdaniem WSA nieskuteczność podejmowanych czynności procesowych organu zaznacza różnicę przewlekłości postępowania administracyjnego od bezczynności organu, a więc sytuacji gdy ów organ nie podejmuje jakichkolwiek działań w tym również nie wydaje aktu rozpatrującego sprawę co do istoty. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Wzorzec postępowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 2 K.p.a., który stanowi: Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że Wójt Gminy [...] wbrew podanym w odpowiedzi na skargę sądowoadministracyjną motywom w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne mające za przedmiot wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej z powodu usunięcia krzewów bez wymaganego przepisami u.o.p. zezwolenia. Nie sposób nie wskazać, że postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte przez Organ w dniu 19 września 2012 r., a więc ok. 3,5 roku przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym czasie Wójt Gminy [...] wydał kilka decyzji kończących postępowanie w sprawie, jednak co należy wyraźnie podkreślić, każda z tych decyzji była uchylana przez SKO lub Sąd administracyjny. Ten fakt musi świadczyć o ponadstandardowym czasie trwania postępowania, którego efektem nie było legalne rozstrzygnięcie sprawy. Już tylko analiza okresu po doręczeniu Organowi wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Rz 1536/14, wraz z aktami administracyjnymi, przekonuje o zaistnieniu stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Na mocy powyższego wyroku Sąd uchylił decyzję SKO oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia. Ten wyrok wraz z aktami sprawy dotarł do Urzędu Gminy [...] w dniu 15 lipca 2015 r. Od tego dnia rozpoczęły swój bieg kodeksowe terminy na załatwienie sprawy D.R. – art. 35 K.p.a. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że przeszkoda w postaci braku podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji, powstała na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/2012 (Dz.U. poz. 923), została usunięta przez ustawodawcę, co trafnie zauważyło SKO w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Otóż w dniu 28 sierpnia 2015 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnymi oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), które istotnie zmieniły treść regulacji art. 88 do 99 u.o.p. Uchwalone przez Sejm zmiany miały na celu dostosowanie wskazanych przepisów do wzorca konstytucyjnego, którego naruszenie stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. o sygn. SK 6/12. Podany wyrok stanowił podstawowy motyw rozstrzygnięcia WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. II SA/Rz 1536/14. Z uwagi na wejście w życie powyższych regulacji w dniu 28 sierpnia 2015 r., istniały w porządku prawnym unormowania, które pozwalały Wójtowi na wydanie decyzji w terminach określonych w K.p.a., bez narażania się na zarzut działania w oparciu o podważone przez Trybunał przepisy u.o.p. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że pierwsza czynność procesowa po uzyskaniu akt administracyjnych w postaci przesłania stronom zawiadomienia o braku możliwości załatwienia sprawy wycięcia "drzew" w terminie, została podjęta przez Wójta Gminy [...] dopiero dnia [...] września 2015 r., a więc po upływie dwóch miesięcy licząc od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych, jak i po upływie miesiąca po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniającej art. 88 – 90 u.o.p. Istotnym dla oceny przewlekłości działania Wójta w sprawie nielegalnego wycięcia krzewów przez skarżącą, jest postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane przez Organ w dniu [...] października 2015 r. Otóż jako przyczynę zawieszenia postępowania Wójt podał wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Rz 1536/14. Zawieszenie postępowania administracyjnego należy ocenić za zupełnie niezasadne ze względu na opisaną wyżej nowelizację u.o.p., znoszącą barierę niekonstytucyjności jej regulacji w zakresie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości. Słusznie zostało to wytknięte Organowi przez SKO w cyt. wyżej postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], o uchyleniu postanowienia Wójta o zawieszeniu postępowania. W konsekwencji, akt kończący postępowanie w sprawie w postaci decyzji Wójta Gminy [...] o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 11122,76 zł, został wydany z ewidentnym pogwałceniem terminów ustawowych, tj. art. 35 § 1 i 2 K.p.a., bo dopiero w dniu 11 stycznia 2016 r. Stwierdzone okoliczności oznaczają, że od chwili uzyskania akt administracyjnych oraz wejścia w życie przepisów nowelizujących u.o.p. do momentu wydania przez Organ decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. upłynął okres 5 miesięcy, co trafnie zauważa skarżąca w swej skardze o wysłaniu w/w decyzji dopiero [...] stycznia 2016 r. W tym okresie Wójt Gminy [...] nie podejmował działań uzasadniających tak znaczne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy. Czynność przesłuchania strony skarżącej można było przeprowadzić zdecydowania wcześniej niż [...] października 2015 r., bo niezwłocznie po zwrocie akt administracyjnych z SKO wraz z wyrokiem WSA. Natomiast wydane przez Organ postanowienie o zawieszeniu postępowania było w istocie działaniem tamującym rozpoznanie sprawy wszczętej jeszcze w 2012 r., bo zupełnie pomijało skutki zmian u.o.p., które weszły w życie 28 sierpnia 2015 r. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby Wójt podejmował czynności wyjaśniające, mogące choćby w pewnym zakresie usprawiedliwiać tak długie milczenie. W tym stanie Wójt Gminy [....] w sposób rażący doprowadził do naruszenia zasady prostoty i szybkości postępowania administracyjnego, naruszając tym samym prawo podmiotowe strony do rozpatrzenia jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Dlatego Sąd zobligowany był uznać twierdzenia strony Skarżącej o rażącym naruszeniu przez Wójta przepisów prawa w postaci art. 12 i art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. Nie może umknąć uwadze, że Wójt Gminy [...] działając sposób opieszały nie wyciągnął wniosków płynących z treści prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2014 r. o sygn. II SAB/Rz 71/14 i sygn. II SAB/Rz 75/14. W podanych wyrokach Sąd Administracyjny stwierdził rażące naruszenie prawa poprzez bezczynność oraz przewlekłość działań, przy rozpoznawaniu sprawy skarżącej D.R. dotyczącej nielegalnego usunięcia krzewów. Dlatego WSA postanowił uwzględnić wniosek skarżącej o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości 2000 zł. Wymierzona grzywna będzie spełniać funkcje prewencyjną poprzez przeciwdziałanie w przyszłości takiego prowadzenia postępowania jakie zostało przez Sąd stwierdzone. WSA rozpoznając skargę musiał uwzględnić fakt, iż Wójt Gminy [...] przed wniesieniem skargi do WSA decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., o nr [...] rozstrzygnął sprawę dotyczącą nielegalnego usunięcia przez skarżącą krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia. Nałożono na mocy tej decyzji na stronę karę w wysokości 11.122,76 zł. Wobec tego w chwili rozpoznawania skargi, Sąd nie może zobowiązać Organu do wydania w określonym terminie aktu, poprzez zastosowanie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Z przedstawionych wyżej przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, i § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.