II SA/Po 216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. O. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...], Starosta M. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. O. Sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę, tj. przebudowę sieci elektroenergetycznej – jednotorowej napowietrznej linii 110 kV na linię napowietrzną dwutorową 110 kV w zakresie wymiany słupów i fundamentów wraz z montażem przewodów fazowych i odgromowych w linii napowietrznej [...] kV relacji M.-Z. na odcinkach od słupa nr [...] do słupa nr [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb D.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. E. O. Sp. z o.o. wystąpił o udzielenie pozwolenia na realizację opisanej inwestycji. Obwieszeniem z dnia [...] października 2015 r. organ I instancji zapewnił udział stronom postępowania i zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań w sposób określony w art. 53 ust. 1 ustawy z [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). Nikt nie skorzystał z tego uprawnienia. Organ administracji publicznej wskazał zarazem, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą relacji Terminal Ekspedycyjny W.-Odazotownia G., odcinek na terenie G. M. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 147, poz. 2361). Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. P. R. odwołał się od opisanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że E. O. Sp. z o.o. uzyskała pozytywną dla siebie decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z należących do niego nieruchomości – działek nr [...], [...] i [...]. Decyzja została jednak uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się podniósł, że aktualnie toczy się w tej kwestii postępowanie sądowoadministracyjne, podkreślając, że inwestor nie dysponuje już decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z wymienionych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. W rozpatrywanej sprawie E. O. Sp. z o.o. złożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego w zakresie działek nr [...] i [...]. Inwestor przedłożył w tej mierze kopie dwóch decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Starosta M. na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczył bowiem sposób korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...], położonych w G. M., obręb D., będących własność P. R.. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., Starosta M. udzielił E. O. Sp. z o.o. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wymienionych nieruchomości należących do odwołującego się. Wojewoda następnie przytoczył treść obu wskazanych wyżej przepisów, podnosząc, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. musi być poprzedzone ustaleniem, że w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości jest zatem rozstrzygnięciem zależnym od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że decyzją własną z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], uchylił decyzję Statosty M. z dnia [...] listopada 2014 r. w całości i a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niemniej wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 268/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Orzeczenie to nie jest jednak prawomocne, gdyż Wojewoda wniósł od niego skargę kasacyjną. Tym samym sprawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należących do P. R. nie została jeszcze definitywnie załatwiona. Jednocześnie, jeżeli decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzja z dnia [...] września 2015 r. również utraci swoją moc prawną. W takim przypadku inwestor zostanie więc pozbawiony prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. P. tym organ odwoławczy wskazał na wadliwe ustalenie kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Organ I instancji kierował bowiem korespondencję do dwóch osób, które nie żyły już w czasie prowadzenie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. E. O. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 108 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie zachodzi potrzeba wyjaśnienia tytułu prawnego inwestora do gruntu, przysługującego na mocy nieostatecznej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wydanie wspomnianego wyroku z dnia [...] czerwca 2015 r., uchylającego decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r., spowodowało, że inwestor dysponuje nadal tytułem prawnym do rozważanych nieruchomości. Ze względu bowiem na zawarte w tym wyroku postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o niewykonywaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta M. wydał wymienioną wcześniej decyzję z dnia [...] września 2015 r. Wykonalność tego ostatniego rozstrzygnięcia nie została wstrzymana w związku ze skargą kasacyjną złożoną od wyroku z dnia [...] czerwca 2015 r. Nie można zarazem zgodzić się z poglądem, że sądowa kontrola decyzji wydanej na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inwestor posiada bowiem w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości, a jedynie sąd administracyjny mógłby, zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymać postanowieniem wykonalność decyzji wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że E. O. Sp. z o.o. wywodziła swoje prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...], [...] i [...] z decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], o ograniczeniu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości (k. 20-27 akt adm. organu II instancji) oraz z decyzji tego organu administracji publicznej z dnia [...] września 2015 r., nr [...], o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie wymienionych działek (k. 33-37 akt adm. organu II instancji). Dokumenty zebrane przez organ II instancji wskazują ponadto, że wspomniana decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. została uchylona w całości decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k. 65-69 akt adm. organu II instancji). Niemniej w wyniku skargi wniesionej przez E. O. Sp. z o.o. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił opisaną decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. Orzeczenie to jest nieprawomocne, gdyż Wojewoda złożył od wymienionego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawione okoliczności należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Kontrowersje, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, dotyczą pytania, czy w wyniku kontroli decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. w administracyjnym toku instancji, a następnie także kontroli sądowej, inwestor utracił tytuł prawny do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda udzielił w tej mierze odpowiedzi pozytywnej, wskazując głównie na związek decyzji z dnia [...] września 2015 r. z decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Taki pogląd prezentował również właściciel omawianych gruntów w odwołaniu z dnia [...] listopada 2015 r. (k. 14 akt adm. organu II instancji). Odmienne twierdzenia przedstawił natomiast inwestor w skardze z dnia [...] marca 2016 r. (k. 5-9 akt sądowych). Zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko skarżącej E. O. Sp. z o.o. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i art. [...] września 2015 r. stanowiły przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Celem tego przepisu jest zatem stworzenie inwestorowi możliwości uzyskania tytułu prawnego do gruntu w przypadku szczególnie istotnych inwestycji, jeżeli wyłączone jest uzyskanie aprobaty na realizację tego przedsięwzięcia od osoby, która legalnie włada nieruchomością. Ponadto ustawodawca przewidział w art. 124 ust. 1a u.g.n., że w przypadkach określonych w art. 108 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przytoczony przepis ma zatem na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest jednak ograniczone tylko do szczególnych przypadków opisanych w tym przepisie. Analizując rozstrzygnięcia przewidziane w przytoczonych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy zasadniczo zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody co do relacji obu tych aktów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma charakter jedynie subsydiarny i zależny względem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, będącej w tym przypadku decyzją główną. Uwzględniając bowiem cel decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., należy stwierdzić, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest nieostateczna lub nie uzyskała jeszcze przymiotu wykonalności. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie z art. 124 ust. 1a u.g.n. byłoby pozbawione doniosłości prawnej, skoro inwestor mógłby przystąpić do realizacja inwestycji na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Takie stanowisko jest również aprobowane w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3021/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/15, tamże; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2015 r., II SA/Bk 173/15, tamże). Sąd nie podziela natomiast pozostałych wywodów organu II instancji, dotyczących w szczególności wpływu kontroli decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym. Należy bowiem zauważyć, że w pkt III omawianego wyroku z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraźnie stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. nie może być wykonana. Tym samym wymieniona decyzja Wojewody nie wywołuje obecnie skutku w postaci uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Konsekwentnie zatem w obrocie prawnym pozostaje nadal zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oraz decyzja z dnia [...] września 2015 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Pierwsze z tych rozstrzygnięć ma wprawdzie charakter nieostateczny, ale nie pozbawia go to mocy prawnej. Co więcej, właśnie brak takiego przymiotu dodatkowo uzasadniania powołanie się przez inwestora na decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wniosków tych nie zmienia fakt, że Wojewoda złożył skargę kasacyjną od wyroku z dnia [...] czerwca 2015 r. Wymieniony środek zaskarżenia nie skutkuje bowiem utratą mocy prawnej przez kwestionowany wyrok, a jedynie otwiera możliwość weryfikacji orzeczenia w sądowym toku instancji. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. może stanowić samodzielnie źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie rozstrzygniętym w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Podobny pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 217/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 236/15, tamże; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1243/15, tamże). Podsumowując, Wojewoda wadliwie przyjął, że wydanie przez niego decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., a następnie zaskarżenie wyroku z dnia [...] czerwca 2015 r. podważyło tytuł prawny inwestora do dysponowania omawianymi nieruchomościami na cele budowlane. Tymczasem aktualnie zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2014 r., jak i decyzja z dnia [...] września 2015 r. pozostają w obrocie prawnym i stanowią dla skarżącej Spółki źródło tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. w zw. z art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n., co miało wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien rozpoznać odwołanie i zbadać, czy spełnione zostały wszystkie wymogi do wydania przez Starostę Międzychodzkiego decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji skarżącej Spółki, mając na względzie, że źródłem jej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, dopóki w obrocie prawnym pozostawać będzie także nieostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).