II SA/Wr 426/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U.C. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. postanawia I. odrzucić skargę; II. odmówić przyznania skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Pismem z dnia 10 maja 2016 r. U.C. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu działek nr 69/2, 47/7 i 47/8 obręb M. oraz (w związku z tą uchwałą) na uchwałę zmieniającą zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., stanowiącą podstawę dla uchwały Nr [...], zarzucając naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 ustawy - Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła ponadto, że uchwała Nr [...] jak i uchwała zmieniająca zapisy w studium zostały podjęte z naruszeniem zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a których to naruszenie powoduje nieważność uchwały w części lub całości (art. 28 ust. 1 w/w ustawy). Uchwała Nr [...] w toku procedury planistycznej, jak i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko podlegała opiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., który w wyniku analizy wydał negatywną opinię, wskazując, że tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową położone są w sąsiedztwie Stawów P. - ważnego lokalnie miejsca występowania licznych gatunków ptaków, zaś realizacja planowanej zabudowy może skutkować zniszczeniem siedlisk: derkacza, gąsiorka, strumieniówki i świerszczaka, jak również może doprowadzić do ograniczenia dogodnego areału siedlisk bociana białego i bociana czarnego oraz zmniejszenia znaczenia tych terenów jako obszarów funkcjonalnych bielika i puchacza - gatunków będących przedmiotem ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000 K.. Z treści opinii wynika również, że kompleks Stawów P. wskazany został do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego jako obszar ważny dla wielu gatunków ptaków wodno-błotnych, lęgowych i przelotnych. Ponadto, w obecnie obowiązującym studium Gminy P. w rozdziale dotyczącym kierunków ochrony przyrody wymieniono obszary do objęcia ochroną prawną, w tym obszar "Stawy P. - Wzgórza Ł. – G.S." jako projektowany obszar chronionego krajobrazu ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem oraz pełnioną funkcją korytarza ekologicznego. Jak wskazał dalej skarżąca, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody korytarz ekologiczny oraz miejsca odpoczynku i żerowania zwierząt objętych ochroną gatunkową - podlegają ochronie. Jak wynika z powyższego, na tych terenach występują: derkacz, żuraw, bocian czarny, bocian biały, puchacz, czy bielik objęte ścisłą ochroną gatunkową. Natomiast na terenie działki nr 69/2 znajdują się stawy będące miejscem rozrodu płazów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej są to gatunki objęte ochroną. Inwentaryzacja Przyrodnicza Województwa J. - Gmina P. oraz Inwentaryzacja Przyrodnicza Miasta J.G. wskazują na występowanie na tym terenie m.in. kumaka nizinnego, grzebiuszki ziemnej, traszki grzebieniastej. Są to gatunki objęte ścisłą ochroną gatunkową - ujęte w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia. W stosunku do tych gatunków zwierząt obowiązuje zakaz określony w § 6 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, tj. zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych. Zaskarżoną uchwałą, przekształcającą m.in. działkę nr 69/2, przyczyniono się do naruszenia wspomnianego zakazu. Urzędnicy Gminy P., powołując się na tę uchwałę, "zezwolili" właścicielowi działki na zasypanie stawu mimo ustawowego zakazu. Obecnie w stosunku do właściciela tej działki prowadzone jest postępowanie przez Komisariat Policji w K. z art. 131 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody. Art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. I taki właśnie obszar wraz z zasadą jego ochrony, został określony w rozdziale dotyczącym kierunków ochrony przyrody w studium Gminy P. pod nazwą: "Stawy P. – P. Las" jako obszar chroniony "OP1". Późniejsze wprowadzenie zmiany w studium (dla tego obszaru) naruszyło w/w artykuł, co w myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy daje przesłankę do unieważnienia tej zmiany jak i powstałej na jej podstawie uchwały Nr [...]. Skarżąca podkreśliła również, że obowiązujące studium Gminy P. wciąż (niezmiennie) zawiera zapis dotyczący sposobu ochrony tego obszaru, co oznacza, że zmiana w studium tak naprawdę nie nastąpiła. Jedyne co nastąpiło to sporządzenie dodatkowego zapisu mającego za zadanie "utorowanie" drogi dla uchwały [...]. I ten dodatkowy zapis de facto jest niezgodny z treścią tego studium. Tym samym niezgodny jest również z treścią studium powstały na jego podstawie plan uchwalony uchwałą Nr [...], co z kolei daje przesłankę do unieważnienia tej uchwały w związku z naruszeniem art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium to dokument "elastyczny", który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Tak więc z jednej strony mamy dokument, który nie hamuje rozwoju gminy i daje możliwość zmian w planowaniu przestrzennym, ale z drugiej strony jest to dokument, który chroni obszary wymagające działań ochronnych, takie jak wymieniony w studium obszar "OP1". Poprzez uchwalenie miejscowego planu zmieniającego sposób użytkowania/zagospodarowania tego terenu naruszono granice określone w studium, przez co właściciele działek realizując taki a nie inny plan, naruszają przepisy ustawy o ochronie przyrody jak i ustawy Prawo wodne, wyrządzając w ten sposób szkodę w środowisku naturalnym. Art. 38 ustawy - Prawo wodne stanowi, że wody, jako integralna część środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin, podlegają ochronie, niezależnie czyją stanowią własność. Na działce 69/2 znajdują się stawy bez wody i częściowo zasypane. Woda ze zbiorników została spuszczona w związku z realizacją planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy P.. Następnie stawy zaczęto zasypywać również w związku z realizacją tego planu oraz w późniejszym okresie w związku z realizacją uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J.G., ponieważ stawy te częściowo znajdują się na terenie Gminy Jeleniej Góry w dzielnicy Cieplice (obręb C.). W sprawie uchwały [...] również została złożona skarga do WSA we Wrocławiu. Skarżąca dodała również, że najprawdopodobniej dla tego obszaru zostało sporządzone opracowanie ekofizjograficzne podobnie jak dla terenów bezpośrednio sąsiadujących z Gminą P., położonych w dzielnicy C. (obręb C.). W prawdzie z treści studium Gminy P. wynika, że Gmina jest w posiadaniu "Inwentaryzacji Przyrodniczej", w której zostały wyznaczone obszary i obiekty, które ze względu na wartości przyrodnicze zostały wytypowane do objęcia ochroną prawną, i że "opracowanie to winno być uwzględnione w planach miejscowych", to należy sądzić, że ta "Inwentaryzacja" jest takim właśnie opracowaniem ekofizjograficznym. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Art. 72 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Art. 72 ust. 4 tej samej ustawy informuje, że wymagania o których mowa w ust. 1-3 (czyli w cytowanym również ustępie 1) określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych § 1 pkt 2 wskazano, że opracowania ekofizjograficzne sporządza się celem zapewnienia trwałości podstawowych procesów przyrodniczych na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym uchwalenie zmiany w studium oraz uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało (również) naruszenie przepisów z ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. art. 72 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 4. Zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2016 r. skarga na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 426/16, zaś na uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] - pod sygn. akt II SA/Wr 427/16. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżąca w swej skardze. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 w/w ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który został przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Zarządzeniem z dnia 11 lipca 2016 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wskazała, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku skargi skarżącej taką potrzebą jest potrzeba ochrony przyrody i jest to interes nie tylko jej własny, lecz całego społeczeństwa, a więc jest to interes społeczny i publiczny. Ochrona przyrody to obowiązek każdego i jest on zapisany w art. 74 Konstytucji RP oraz w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc skargę złożyłam – jak stwierdziła skarżąca - jako zwykły obywatel w interesie publicznym i społecznym, ponieważ ochrona zasobów przyrody jest naszym wspólnym interesem i dziedzictwem, które zostawiamy naszym pokoleniom. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.. Warunkiem formalnym wniesienia takie skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Jak słusznie wskazała Rada w odpowiedzi na skargę, do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżąca. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 w/w ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do "interesu strony" w przypadku skargi na uchwałę rady gminy. "Studium określa prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziaływuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Studium to akt z zakresu administracji publicznej, skoro akt ten jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznych oddziaływujących na uprawnienia innych osób. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2202/06). "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15). "Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego." (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14). "Przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej - czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 403/14). Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r., że skargę złożyła w interesie publicznym i społecznym, jednoznacznie potwierdza powyższe stwierdzenie. Tym samym skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Podstawę orzeczenia w punkcie drugim stanowi art. 247 P.p.s.a., zgodnie z którym prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 247 P.p.s.a. wprowadza samodzielną, negatywną przesłankę przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo to nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi, co oznacza, że ocena w tym przedmiocie dokonywana jest w oderwaniu od sytuacji materialnej strony. Stwierdzenie przez sąd, że w sprawie zachodzi sytuacja oczywistej bezzasadności skargi, skutkuje odmową przyznania prawa pomocy (postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OZ 998/14, publ. LEX nr 1530922). O oczywistej bezzasadności skargi z art. 247 P.p.s.a. można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Oznacza, to że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OZ 329/14, publ. LEX nr 1473377). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stąd orzeczono jak w punkcie drugim sentencji.