I GSK 1324/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko- Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 540/16 w sprawie ze skargi Miasta U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 6 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 540/16, oddalił skargę [...] (dalej: Miasto) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. (dalej: Wojewoda) z 6 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. W uzasadnieniu wyroku, WSA podał, że uchwałą z 25 lutego 2016 r. nr XV/161/2016 Rada Miasta Ustroń – na podstawie art. 5a i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.) – określiła zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Ustroń na temat budżetu Miasta Ustroń na 2017 r. (dalej: uchwała). Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 kwietnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwały w części określonej w: § 12 zał. do uchwały w zdaniu pierwszym w zakresie wyrazów "który ukończył 16 rok życia" oraz w zdaniu drugim; § 14 zał. do uchwały w zakresie wyrazów "którzy ukończyli 16 lat" i w zdaniu drugim; § 29 zał. do uchwały w zakresie wyrazów "którzy najpóźniej w ostatnim dniu głosowania ukończyli 16 rok życia"; § 30 zdanie drugie zał.; zał. nr 1 do Zasad i trybu przeprowadzenia Budżetu Obywatelskiego, w "Formularzu zgłoszeniowym propozycji projektu do budżetu obywatelskiego na 2017 rok" w wersie 3 dotyczącym zgłoszenia nr PESEL; zał. nr 1 do Zasad i trybu przeprowadzenia Budżetu Obywatelskiego w "Formularzu zgłoszeniowym propozycji projektu do budżetu obywatelskiego na 2017 rok" w punkcie 9 pt. Załączniki obowiązkowe do składanego projektu, w zakresie wyrazów ", którzy najpóźniej w dniu składania podpisu ukończyli 16 rok życia", oraz w punkcie 12 pt. Oświadczenia, w zakresie wyrazów "mam ukończone 16 lat,"; zał. nr 1 do Zasad i trybu przeprowadzania Budżetu Obywatelskiego w zakresie obejmującym kolumnę czwartą wzoru "Lista poparcia dla projektu pod tytułem (...)", dotyczącą numeru PESEL; zał. nr 2 do Zasad i trybu przeprowadzenia Budżetu Obywatelskiego w "Karcie obiegowej analizy projektu zgłoszonego do Budżetu Obywatelskiego na rok 2017" w części B pt. Ocena formalna wniosku, w punkcie 5 w zakresie wyrazów "numer PESEL" (pojawiających się w tym punkcie dwukrotnie) oraz w punkcie 6 w zakresie wyrazów ", którzy ukończyli 16 lat" – jako niezgodnych z art. 5a ust. 2 u.s.g. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. – zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1), zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa uchwała rady gminy (ust. 2). Zdaniem organu kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gmin jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, przy czym przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Tymczasem Rada Miasta Ustroń zawarła w załączniku do uchwały przepisy określające prawa podmiotowe decydujące o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, określając krąg podmiotów uprawnionych do udziału w nich. Organ zauważył, że krąg osób mogących uczestniczyć w konsultacjach został już przez ustawodawcę określony w art. 5a ust. 1 u.s.g., gdyż przepis ten wskazuje na mieszkańców gminy jako adresatów i uczestników przeprowadzanych konsultacji. Natomiast w treści § 12 załącznika Rada postanowiła, że "Propozycję projektu może zgłosić każdy mieszkaniec osiedla, który ukończył 16 rok życia" oraz w zdaniu drugim, że "W przypadku osób, które ukończyły 18 rok życia za mieszkańców Osiedla uważane są osoby, którym przysługuje prawo wybierania, tj. czynne prawo wyborcze, do zarządów osiedli określone w statutach osiedli". Zdaniem organu skoro w ustawie to mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu, mogą uczestniczyć w konsultacjach, a pojęcie mieszkańca nie jest tożsame z pojęciem mieszkańca osiedla, któremu przysługuje prawo wybierania do zarządu osiedla, to kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 5a ust. 1 u.s.g. oraz przekracza zawartą w art. 5a ust. 2 granicę delegacji ustawowej. Ponadto organ wskazał, że próba definiowania pojęcia mieszkańca gminy dokonana przez Radę jest modyfikacją przepisów ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Z tych samych powodów organ za niezgodne z prawem uznał regulacje w zakresie wyrazów "którzy ukończyli 16 rok życia". Organ nadzoru stwierdził także, że w zał. nr 1 i 2 zawierających wzór formularza zgłoszeniowego propozycji projektu, listy poparcia, oświadczenia i karty do wypełnienia, Rada postanowiła o konieczności wpisania numeru PESEL. Zdaniem organu nadzoru obowiązek wskazywania numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie do procedury przeprowadzenia konsultacji warunku podania tego numeru wykracza poza granice przyznanych Radzie przez ustawodawcę kompetencji. WSA oddalił skargę Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W motywach wyroku WSA wskazał, że art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. WSA nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, że w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji mieści się również określenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. W delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się natomiast ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani nie odsyła do innych aktów prawa. W art. 1 u.s.g. zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Powyższe oznacza, że w unormowaniu dotyczącym konsultacji społecznych (art. 5a u.s.g.) ustawodawca wskazał na krąg mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.s.g.), odwołał się zatem wyłącznie do przesłanki zamieszkania, nie wprowadził natomiast dodatkowych kryteriów uczestnictwa mieszkańców w konsultacjach społecznych, ani też nie upoważnił rady gminy do podejmowania zabiegów prawotwórczych w tym zakresie. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np.: mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych. WSA podkreślił, że konsultacje mają wyłącznie charakter opiniodawczy, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego czy wyborów, dlatego zupełnie inaczej uregulowana została legitymacja do udziału w referendum lokalnym oraz w wyborach. WSA uznał, że poprzez wprowadzenie w regulacjach uchwały odnoszących się do wskazania podmiotów mających w gminie inicjatywę przeprowadzenia konsultacji oraz uprawnionych do głosowania zapisów posiadania czynnego prawa wyborczego oraz wieku, Rada odwołała się do kryteriów, których nie można wyprowadzić z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 2u.s.g. To zaś oznacza, że Rada – sięgając po przesłankę posiadania czynnego prawa wyborczego i określonego wieku – nie tylko wyszła poza sferę przyznanej jej kompetencji, a więc naruszyła cyt. art. 5a ust. 2, ale przede wszystkim wkroczyła w materię zastrzeżoną konstytucyjnie ustawodawcy, co uchybia podstawowej zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). WSA podzielił także stanowisko Wojewody, że obowiązek wskazania numeru PESEL w procedurze konsultacyjnej, określony w zał. nr 1 i 2 do uchwały zawierających wzory formularza zgłoszeniowego propozycji projektów, listy poparcia dla projektu, czy karcie obiegowej analizy zgłoszonego projektu, przekracza zakres upoważnienia przyznanego w art. 5a ust 2 u.s.g. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2016, poz. 722) numer PESEL jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer ten nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. WSA wskazał, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie wynika zaś, by do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do legitymowania, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania, było niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie tych danych. Dodatkowo można również wskazać, że wprowadzenie takiego wymogu stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. podania tego numeru, wykracza poza granice przyznanych Radzie kompetencji określonych w art. 5a ust. 2 u.s.g. W rezultacie WSA, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Miasto skargą kasacyjną zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że rada gminy w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami nie jest upoważniona do określenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, jak również nie jest upoważniona do żądania podania numeru pesel przez mieszkańców biorących udział w konsultacjach. Z uwagi na powyższe Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie o uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnej interpretacji art. 5a ust. 2 u.s.g. Przypomnieć należy, że zgodni z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. – w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1), zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa uchwała rady gminy (ust. 2). Kasator uważa, że rada gminy w ramach przewidzianego w art. 5a ust. 2 u.s.g. upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jest upoważniona do określenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, jak również jest upoważniona do żądania podania numeru PESEL przez mieszkańców biorących udział w konsultacjach. Z czym nie zgodził się organ nadzoru i co zaakceptował WSA zaskarżonym wyrokiem. Stanowisko kasatora nie jest prawidłowe. WSA zasadnie bowiem oddalił skargę podzielając opinię organu nadzoru wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym a wskazującą, że organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ustawie, a norma ta w żadnym wypadku nie pozwala na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Innymi słowy nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. Wbrew stanowisku kasatora – przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w pełni dowodzi prawidłowości wywodów WSA (por. prawomocne wyroki: NSA oz. we Wrocławiu z 26 lipca 2002 r., II SA/Wr 1116/02 nie pub.; WSA we Wrocławiu z 16 września 2015 r., III SA/Wr 474/15; WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2011 r., III SA/Wr 20/11; WSA w Łodzi z 7 lipca 2015 r., III SA/Łd 364/16; WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r., II SA/Op 213/06; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Dodać należy, że trafność stanowiska potwierdza także piśmiennictwo [por. B. Dolnickiego (red.) "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" Wyd. II.; opub. WKP 2018; dostępny w Lex Omega 15/2019; komentarz do art. 5a u.s.g.]. Wynika z nich, że w delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. Za nietrafne należy uznać także argumentację kasatora jakoby stanowisko WSA prowadziło do traktowania opinii mieszkańców jako "marginalnych". WSA wskazał bowiem na różnicę między konsultacjami z mieszkańcami, a instytucją referendum gminnego lub wyborami, w których to legitymacja do wzięcia w nich udziału została zupełnie inaczej uregulowana. WSA nie marginalizuje więc roli konsultacji, ale tylko wskazuje na ich zupełnie inną istotę, która pozwolić ma Gminie na zapoznanie się z opiniami społecznymi na dany temat. Niezasadne jest także powołanie się przez kasatora na skorelowanie przepisów uchwały ze statutami osiedli, które odpowiadać mają przepisom Kodeksu Wyborczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to nie przepisy Kodeksu Wyborczego stanowi podstawę prawną i wytyczne określające granice delegacji dla uchwał, które stanowić mają o zasadach i trybie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami. Tak jak podkreślono wyżej – granice delegacji określa tu tylko i wyłącznie art. 5a ust. 2 u.s.g. Kasator broni unieważnionych przepisów także poprzez wskazanie celu, dla którego zostały one sformułowane, tj. jedynej możliwości weryfikacji, czy dana osoba jest mieszkańcem gminy oraz uniknięcia nieporozumień, w przypadku gdy dana osoba nie jest zameldowana na obszarze gminy, a zamierza wziąć udział w konsultacjach społecznych. Ustawodawca wskazał już jednak podmioty biorące udział (na każdym etapie procedury) w konsultacjach, a próba ponownego definiowania pojęć użytych w ustawie zawsze będzie sprzeczna z przepisami prawa. Słusznie zatem WSA stwierdza, że w delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015 r. I SA/Ol 683/15). Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W przepisach art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani nie odsyła do innych aktów prawa. W ostatnim z podnoszonych zarzutów kasator podkreśla, że WSA błędnie podzielił stanowisko organu nadzoru w sprawie uznania, że numeru PESEL nie jest niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację mieszkańca gminy, ponieważ w żaden sposób nie wskazuje na miejsce zamieszkania danej osoby. Kasator uzasadnia to taką samą hipotetyczną okolicznością, jaka została już opisana przez niego w skardze do WSA. NSA stwierdza, że na podstawie możliwości wystąpienia sytuacji, w której pod tym samym adresem zamieszkują osoby o tym samym imieniu i nazwisku, nie można kształtować przepisów aktu prawa miejscowego w sposób znacząco odbiegający od granic delegacji ustawowej, a przy tym naruszający art. 32 Konstytucji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015 r., I SA/Ol 683/15). Odnosząc się do argumentu kasatora, że postanowienia dotyczące wieku czy też podawania numeru PESEL w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką i podobne można znaleźć w innych uchwałach na terenie Województwa Śląskiego, wskazać należy, że WSA oceniał tylko przepisy zaskarżonej uchwały. Tak więc występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych bliżej niesprecyzowanych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku. Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.