IV SAB/Po 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do załatwienia sprawy z wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczącego przywrócenia stosunków wodnych, w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że postępowanie prowadzone było przez Burmistrza [...] w sposób przewlekły oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 11 kwietnia 2016 r. J. S. (zwany też dalej: "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") w sprawie stosunków wodnych na działce nr [...], Modrze, obręb S. (znak sprawy: [...]), wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi I instancji grzywny; 4) zobowiązanie organu I instancji do niezwłocznego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego prowadzonej z urzędu; 5) zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji do dnia [...] czerwca 2016 r.; 6) przyznanie od organu I instancji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 7) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 8) zwrot kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie, którego przewlekłe prowadzenie jest skarżone, toczy się od półtora roku, gdyż zostało wszczęte w grudniu 2014 r. Pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie – decyzja Burmistrza – zapadło 21 maja 2015 r., i to dopiero w wyniku ponaglenia tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwane też dalej: "SKO" lub "organem odwoławczym"), które uwzględniło zażalenie Skarżącego na bezczynność organu. Następnie SKO, decyzją z 28 sierpnia 2015 r., uchyliło ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zarzucając, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i naruszało art. 7 i art. 77 k.p.a. Według SKO, organ I instancji powinien: (1) przeprowadzić ponownie oględziny działek, z zapewnieniem możliwości udziału w nich wszystkich stron postępowania, (2) wskazać, na jakich dokładnie dowodach oparł się wydając w sprawie rozstrzygnięcie, (3) rozważyć potrzebę przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego, zgodnie z orzecznictwem. Dalej Skarżący podkreślił, że pomimo iż decyzja organu odwoławczego została wydana w połowie 2015 r., postępowanie prowadzone przez Burmistrza nie zostało jeszcze zakończone. W ocenie Skarżącego organ nie kieruje się wymogiem ustawowym zapewnienia jak najszybszego rozstrzygnięcia postępowania, w szczególności nie kieruje się terminami ustawowymi (art. 35-36 k.p.a.), nie wykonuje wskazówek zakreślonych przez organ odwoławczy oraz uzależnia swoje działania od dokonania przez Skarżącego nakładów finansowych na rzecz prowadzonego postępowania. W szczególności organ dotychczas nie przeprowadził ponownych oględzin działek oraz nie rozważył potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Organ chciał wymusić na Skarżącym poczynienie wydatków na opinię biegłego, która w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych jest konieczna i niezbędna do poprawnego ustalenia stanu faktycznego, a co za tym idzie – do spełnienia obowiązku ustawowego: wszechstronnego zbadania sprawy, co oznacza, że powinna być ona przeprowadzona z urzędu; tym bardziej, że już organ nadzoru budowlanego wskazał, iż na nieruchomości doszło co najmniej do obniżenia terenu. Skarżący zarzucił, że "w taki sposób Burmistrz, nakładając wyimaginowane obowiązki ponoszenia kosztów przez Skarżącego w toku prowadzonego postępowania, symuluje podejmowanie kroków do rozstrzygnięcia sprawy". Takie działanie zostało negatywnie ocenione przez organ odwoławczy, który na skutek zażalenie Skarżącego na postanowienie Burmistrza w zakresie nałożenia obowiązku poniesienia kosztów postępowania uchylił rzeczone postanowienie. Dotychczas organ I instancji nie przeprowadził także dowodu z ponownych oględzin działek. Dopiero ostatnio podjął decyzję o ich przeprowadzeniu, mimo że czynność ta mogła być dokonana o wiele wcześniej – nie istniała żadna obiektywna przesłanka, która uniemożliwiałaby organowi I instancji przeprowadzanie tego dowodu bezpośrednio po otrzymaniu kasatoryjnej decyzji SKO. W rezultacie dowód z ponownych oględzin będzie przeprowadzony po około 8 miesiącach od otrzymania ww. decyzji przez Burmistrza. Ponadto w skardze podkreślono, że bezczynność organu została ponownie zaskarżona przez Skarżącego zażaleniem na przewlekłe postępowanie z 02 grudnia 2015 r., które oczekuje na rozstrzygnięcie przez SKO, a które łącznie z wcześniejszymi zażaleniami (z marca 2015 r.) wyczerpuje środki zaskarżenia. Z kolei żądanie przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej umotywowano w skardze tym, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ (nierozstrzygnięcie merytoryczne co do zmiany stosunków wodnych) doprowadza do dalszej emisji wód z nieruchomości, która stanowi przedmiot badania w toku prowadzonego postępowania, na sąsiednią nieruchomość należącą do Skarżącego, co doprowadza do wystąpienia szkód. Zasądzona suma ma także, jak stwierdzono, "doprowadzić do aktywizacji organu do działania". W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez pełnomocnika, r. pr., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu – podkreśliwszy, że prowadzone postępowanie dotyczy sporu sąsiedzkiego pomiędzy Skarżącym a państwem Szymkowiak w sprawie naruszenia stosunków wodnych, jakich, zdaniem Skarżącego, mieli dopuścić się jego sąsiedzi – organ I instancji przedstawił w kilkudziesięciu punktach szczegółowy harmonogram czynności podejmowanych w tej sprawie, począwszy od zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (pismo z 23 grudnia 2014 r.), aż po sporządzenie w dniu 25 kwietnia 2016 r. protokołu z wizji terenowej z udziałem stron postępowania i ich pełnomocników oraz złożeniem kolejnych wniosków dowodowych przez Skarżącego. Następnie – odnosząc się do zarzutów skargi o kierowaniu wód z nieruchomości sąsiedniej na nieruchomość Skarżącego – Burmistrz stwierdził, że okoliczność ta nie znalazła potwierdzenia w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Nadto sąsiedzi wykonali uzgodnione z organem nadzoru budowlanego czynności, i tym samym zapewnili uzyskanie oczekiwanego przez Skarżącego efektu. Organ I instancji podkreślił, że z uwagi na zasadę przekonywania i ugodowego załatwiania spornych interesów stron, usiłuje zakończyć trwający od wielu lat spór sąsiedzki poprzez mediacyjne rozwiązywanie powtarzających się zarzutów Skarżącego wobec sąsiadów. Zwrócił uwagę, że także w trakcie postępowania będącego przedmiotem skargi, Skarżący modyfikuje swoje stanowisko i zarzuty wobec sąsiadów, co powoduje, że pracownicy organu oraz przybrani specjaliści muszą dokonywać kolejnych analiz (w tym dostarczanych przez Skarżącego zdjęć i filmów). Po stronie organu powoduje to także koszty, których poniesienie nie było przewidywane w budżecie na 2016 rok, a nadto, w ocenie organu, jest niecelowe; tym bardziej, iż w sprawie uczestniczył już organ nadzoru budowlanego i podjęte przez niego czynności dostatecznie wyjaśniły sprawę ewentualnej zmiany ukształtowania działki sąsiadującej z nieruchomością Skarżącego, a podjęte przez sąsiadów Skarżącego czynności przywróciły ich nieruchomość do stanu pozwalającego w niezakłócony sposób korzystać przez Skarżącego z jego nieruchomości. Zdaniem Burmistrza dotychczasowe postępowanie Skarżącego nakierowane jest na nakładanie przez organ kolejnych żądanych przez niego obowiązków na sąsiadów i wykonywaniu na koszt organu kolejnych czynności, oględzin i opinii biegłych. Organ I instancji przyznał, że postępowanie administracyjne pomiędzy stronami trwa długo, jednak nie zgodził się z zarzutem, że jest ono nieefektywne. Zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzonych czynności dokonane zostały zmiany w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiadów Skarżącego – w czym udział miał organ i jego starania o przekonanie uczestników do dokonania wzajemnych ustępstw i zachowania zgodnego z zasadami prawnymi współdziałania sąsiadów we wspólnym utrzymaniu granicy nieruchomości i urządzeń tam posadowionych. Ponadto, w ocenie organu, istniejący pomiędzy stronami spór winien być rozpatrywany "poprzez zasady określone w art. 140 k.c." Podejmowane przez organ starania ugodowego zakończenia sporu wymagają czasu, ale jest to jedyna i najbardziej pewna droga przerwania konfliktu. Organ prowadząc w tej sprawie czynności ma także na względzie interesy strony przeciwnej postępowania, która z uwagi na swoją nieporadność i wiek czyni starania, aby łagodzić konflikt i czynić zadość oczekiwaniom Skarżącego. Na czas postępowania ma wpływ także korzystanie przez Skarżącego z przysługujących jemu uprawnień procesowych, a w szczególności składanie wniosków dowodowych, zmiana stanowiska w sprawie oraz składanie środków zaskarżenia. W piśmie procesowym z 04 lipca 2016 r. Skarżący odniósł się do poszczególnych punktów harmonogramu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, by następnie wskazać, że: (1) organ posiada wszelkie informacje – oprócz koniecznej opinii biegłego – aby rozstrzygnąć sprawę; (2) strona nie modyfikowała swojego żądania od wszczęcia postępowania; natomiast w braku podejmowania działań przez organ korzystała ze środków dowodowych, składając do akt sprawy fotografie oraz filmy z wnioskiem o przeprowadzenie z nich dowodu; (3) Burmistrz nie może uchylać się od wykonywania ustawowych obowiązków, wskazując na rzekomy brak środków finansowych, czy przywołując działania innych organów. Jak do tej pory, organ I instancji nie dokonał w sprawie żadnych czynności, które miałyby doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych. Wszelkie pozostałe sprawy, które dotyczyły elementów architektoniczno-budowlanych na terenie działki sąsiedniej, nie miały za swój przedmiot zmiany stosunków wodnych; (4) Burmistrz nie przedsięwziął żadnych "starań o przekonanie uczestników do dokonania wzajemnych ustępstw..."; (5) niezrozumiałe są także wywody dotyczące rozstrzygania sprawy na zasadzie art. 140 k.c. W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2016 r. Skarżący – uzupełniając skargę – przedstawił dodatkowe okoliczności, które, jak stwierdził, ujawniły się po złożeniu skargi, przedłożył dodatkowe dowody (wraz z wnioskiem o ich przeprowadzenie) oraz sformułował dodatkowe uzasadnienie na poparcie skargi. W szczególności podkreślił, że brak działania organu trwa nadal. Jego zdaniem z faktu braku dostępności akt w organie (w związku z ich przekazaniem do Sądu oraz brakiem akt zastępczych) oraz braku jakiejkolwiek korespondencji można domniemywać, że organ nie dokonuje obecnie żadnych czynności w toku postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w przeważającej części zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego z 30 listopada 2014 r. "o wydanie decyzji mającej na celu przywrócenie stosunków wodnych (art. 29 ust. 1 Prawa wodnego)". Zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę [w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jaki sposób – owo zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że Skarżący przed złożeniem skargi wniósł do SKO – pismem z 02 grudnia 2015 r. – zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza. A zatem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wymaganego wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że Skarżący zarzucił w niej expressis verbis "przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza w sprawie stosunków wodnych na działce nr [...]", co oznacza, że przedmiotem zaskarżenia uczynił tylko jedną z dwóch postaci opieszałości organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – "przewlekłe prowadzenie postępowania" – pozostawiając poza jego zakresem "bezczynność" organu. Potwierdza to wyraźnie również treść wniosków skargi (pkt 1 i 2) oraz jej uzasadnienie. Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg: na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postaci opieszałości – gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny ("przewlekłość"), a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. ("bezczynność"). Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze także i to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14, CBOSA). Powyższe oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedmiotem kontroli Sądu mogło być tylko postępowanie toczące się przed organem I instancji od momentu zwrócenia sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na skutek decyzji SKO z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] – uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzję Burmistrza z [...] maja 2015 r., znak: [...], o odmowie nałożenia na właścicieli działki nr [...] nakazu przywrócenia stanu poprzedniego czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – tj. od 10 września 2016 r. (data wpływu decyzji SKO do organu I inst.; prezentata na k. 26 akt adm.). Należy podkreślić, że uchylając ww. decyzję Burmistrza z [...] maja 2015 r., SKO w uzasadnieniu swej decyzji z [...] sierpnia 2015 r. – w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów postępowania – wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien: - przeprowadzić ponownie oględziny działek, z zapewnieniem możliwości udziału w nich wszystkich stron postępowania, - rozważyć potrzebę przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego, zgodnie z orzecznictwem, - wskazać, na jakich dokładnie dowodach oparł się, wydając w sprawie rozstrzygnięcie. Jak z powyższego wynika, dwa pierwsze wskazania dotyczyły zakresu postępowania wyjaśniającego, a ostatnie – jednego z koniecznych elementów treści uzasadnienia decyzji kończącej to postępowanie. Wskazania te zostały zawarte w decyzji SKO stosownie do wymagań przepisu art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., zgodnie z którym przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie dotyczącej przewlekłości prowadzonego postępowania jest to o tyle istotne, że organ pierwszej instancji jest zasadniczo związany wskazaniami organu odwoławczego co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym wiążące prawnie są także oceny organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (tak trafnie wyrok NSA z 13.11.2014 r., II GSK 1510/13, CBOSA). W konsekwencji dokonując oceny, czy postępowanie prowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji toczyło się w sposób sprawny i efektywny (nie-przewlekle), można (a wręcz należy) badać również to, czy czynności podejmowane przez ten organ zmierzały także do rzeczywistego zadośćuczynienia uzasadnionym, wiążącym wytycznym organu odwoławczego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wniosku Skarżącego z 30 listopada 2014 r. Wskazuje już na to fakt, że pomimo upływu ponad 11 miesięcy od dnia zwrotu ww. sprawy do organu I instancji na skutek decyzji SKO z [...] sierpnia 2015 r. (co, jak to już wyżej wskazano, nastąpiło 10.09.2015 r. – organ administracji do dnia wydania niniejszego wyroku nie zakończył postępowania w tej sprawie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jak tego wymaga art. 104 k.p.a. Wypada podkreślić, że Sąd w niniejszym składzie nie ocenia ani nie sugeruje, jakiej treści decyzja winna w tej sprawie zapaść, a w szczególności, czy zachodzą przesłanki do nałożenia na właścicieli działki nr [...] wnioskowanych przez Skarżącego obowiązków. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego kognicja sądu ogranicza się bowiem jedynie do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności, i czy dokonał tego sprawnie i w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ w trybie określonym w art. 36 k.p.a. Natomiast sąd nie bada wówczas sprawy pod kątem merytorycznym – istota sprawy może być rozważana przez sąd administracyjny jedynie w przypadku ewentualnego wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. Konsekwentnie, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). W myśl przywołanego art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie – która, zdaniem Sądu, nie była sprawą "szczególnie skomplikowaną" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – wszystkie zakreślone przez ustawodawcę maksymalne terminy załatwienia sprawy administracyjnej zostały przez organ I instancji na kontrolowanym etapie postępowania przekroczone, i to w dodatku bez należytego dochowania aktów staranności z art. 36 k.p.a. (organ I Instancji tylko jeden raz formalne przedłużył termin załatwienia sprawy, do 30 listopada 2015 r. – k. 27 akt adm.). Zarazem, w ocenie Sądu, zaistniałej zwłoki w zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego nie uzasadniają w wystarczającym stopniu działania podejmowane przez organ (a także pozostałych uczestników postępowania), obszernie opisane w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim należy zauważyć, że do dnia wniesienia skargi (12.04.2016 r.) organ ten nie wykonał żadnej z wytycznych zawartych w decyzji SKO z [...] sierpnia 2015 r., a przed wydaniem niniejszego wyroku doprowadził jedynie do przeprowadzenia poruczonych oględzin nieruchomości (w dniu 25.04.2016 r.). Trafnie przy tym zarzuca Skarżący brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej (ponad 7-miesięcznej) zwłoki w przeprowadzeniu tego dowodu. Poza tym nadal niewyjaśniona pozostała kwestia dowodu z opinii biegłego w zakresie stosunków wodnych. Z akt sprawy wynika, że organ podjął nawet działania zmierzające do wyłonienia osoby biegłego (zebranie ofert w okresie 25.09.–12.10.2015 r.) – co nakazywałoby przyjąć, że zdecydował o potrzebie przeprowadzenia ww. dowodu – potem jednak przez długi czas takiego dowodu nie przeprowadzał, co z kolei stawiało pod znakiem zapytania celowość wcześniejszych działań. Ostatecznie w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znalazło się zlecenie sporządzenia rzeczonej opinii (udzielone mgrowi inż. Z. L.) – datowane na dzień 28 kwietnia 2016 r. (samej opinii w aktach brak). Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie decyzji o nałożeniu albo o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.; dalej w skrócie: pr.wod.") wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie bądź obniżenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 pr.wod. (por. wyrok NSA z 19.12.2012 r., II OSK 1538/11, CBOSA), Kwestia ta wymaga każdorazowo zbadania przez biegłego – na co trafnie zwrócono uwagę m.in. w wyroku WSA z 03 lipca 2013 r. (II SA/Go 338/13, CBOSA), w którym stwierdzono, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Nie jest w zasadzie możliwe dokonanie takiej oceny wyłącznie na podstawie wrażeń wzrokowych. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera drogę do orzekania w formie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod. lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku. Nawiązując do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że w analizowanej kategorii spraw rozstrzyganych na kanwie art. 29 pr.wod., odstąpienia lub zwłoki w przeprowadzeniu opinii biegłego nie sposób skutecznie uzasadniać: - pozyskaniem stanowiska organu nadzoru budowlanego – gdyż nie jest to organ właściwy do oceny ewentualnych zmian stosunków wodnych na gruntach i nie dysponuje on w tym zakresie potrzebnymi wiadomościami specjalnymi; - brakiem zabezpieczenia w budżecie organu administracji środków finansowych na ten cel – gdyż jest to okoliczność zasadniczo nie dająca się zakwalifikować jako "przyczyna niezależna od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., która mogłaby uzasadniać wydłużenie terminu załatwienia sprawy. Przesłanka ta dotyczy bowiem tylko obiektywnych zdarzeń, "zewnętrznych" względem organu i niezależnych od niego. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne, jak w szczególności właśnie brak środków finansowych. Są to bowiem przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 16.01.2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji – a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak niewydolność organizacyjna czy finansowa organu. - nieuiszczeniem przez stronę postępowania "zaliczki’ na poczet kosztów wymaganej opinii biegłego – gdyż, co do zasady, konieczność przeprowadzenia takiej opinii w sprawach dotyczących stosunków wodnych wynika z "ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie " w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.: wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Jeśli jednak, w ocenie organu, w konkretnym przypadku koszty związane z przeprowadzeniem takiego dowodu "wynikły z winy strony" w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., to i tak ewentualne nieuiszczenie przez stronę zaliczki na poczet takich kosztów nie może prowadzić do zaniechania potrzebnej czynności dowodowej. Dopuszczający taką możliwość art. 261 § 2 k.p.a. dotyczy bowiem tylko takich kosztów, "które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry" w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. A do tej kategorii nie należy zaliczka na poczet kosztów opinii biegłego w sprawach z zakresu stosunków wodnych. W takim przypadku o kwestii ewentualnego obciążenia strony kosztami ww. opinii organ może rozstrzygać dopiero w postanowieniu wydawanym jednocześnie z decyzją kończąca postępowanie (art. 264 § 1 k.p.a.) – co zresztą wyjaśniło już SKO w zapadłym w rozpoznawanej sprawie postanowieniu z [...] marca 2016 r., nr [...], uchylającym postanowienie Burmistrza z [...] października 2015 r., znak: [...], zobowiązujące Skarżącego do zapłaty zaliczki na poczet powołania biegłego w kwocie [...]zł (w aktach adm.). W konsekwencji, zdaniem Sądu, żadna z ww. okoliczności nie mogła usprawiedliwiać długotrwałości oraz niezakończenia, jak dotychczas – pomimo upływu ponad 11 miesięcy – przedmiotowego postępowania przez organ I instancji. Nie mogły tego stanu rzeczy w dostatecznym stopniu usprawiedliwić również pozostałe, podniesione w odpowiedzi na skargę, okoliczności, w tym: - składanie przez Skarżącego dość licznych wniosków dowodowych – już z tego względu, że ocena ich zasadności należy do organu, który takimi wnioskami nie jest związany; - zaistniałe w sprawie postępowania wpadkowe (wywołane wniesionymi przez Skarżącego zażaleniami: na bezczynność lub przewlekłość postępowania Burmistrza oraz na postanowienie tego organu w przedmiocie zaliczki na poczet kosztów powołania biegłego) – i to pomimo wiążącej się z nimi konieczności przekazywania akt sprawy do SKO – gdyż Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To bowiem rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (por. wyrok WSA z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, CBOSA, i tam przywołane orzeczenia), która w konsekwencji uzasadnia również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania; - twierdzenia organu I instancji o podejmowaniu działań zmierzających do polubownego załatwienia rozpoznawanej sprawy – już z tego względu, że nie znajdują one dostatecznego oparcia w przedłożonych Sądowi materiałach tej sprawy. Poza tym jako niecelowe, a przez to: nieuzasadnione, należy ocenić zwlekanie (zwłaszcza długotrwałe) przez organ administracji z zakończeniem postępowania, motywowane wolą doprowadzenia do polubownego załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przynajmniej jedna ze stron postępowania (tu: Skarżący) stanowczo i konsekwentnie manifestuje swój brak zainteresowania takim sposobem załatwienia sprawy. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał postawiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza za uzasadniony. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Kwota, o jakiej mowa w przywołanym art. 154 § 6 p.p.s.a., to dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. (M.P. z 2016 r. poz. 145) przeciętne (miesięczne) wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. Mając wszystko to na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 35 § 3 in principio k.p.a. oraz art. 286 § 2 p.p.s.a. – zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku Skarżącego z 30 listopada 2014 r. w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie – stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się zarzucanej przewlekłości oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Na taką ocenę charakteru zaistniałej przewlekłości wpłynął przede wszystkim fakt, że przedmiotowa sprawa (jak to już wyżej wskazano: raczej nieskomplikowana) jest ponownie procedowana przez organ I instancji już ponad 11 miesięcy i nadal, do dnia wydania niniejszego wyroku, nie została przez ten organ zakończona wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Z tych samych względów Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi I instancji grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości 1.000 zł (pkt 3 sentencji wyroku) – co, w ocenie Sądu, z jednej strony, stanowi dostatecznie dolegliwy wyraz dezaprobaty Sądu wobec dotychczasowych działań i zaniechań tego organu, a z drugiej: ma zmobilizować organ do rychłego załatwienia sprawy we właściwej formie procesowej. W punkcie 4 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 in fine p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do żądań: - zobowiązania organu I instancji do "niezwłocznego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego prowadzonej z urzędu" (pkt 4 skargi) – gdyż art. 149 p.p.s.a nie przewiduje wydawania rozstrzygnięć w takim przedmiocie przez sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu; - przyznania od organu I instancji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (pkt 6 skargi) – gdyż właściwym instrumentem oczekiwanej przez Skarżącego "aktywizacji organu" jest grzywna, wymierzona przez Sąd w punkcie 3. sentencji wyroku. Natomiast przyznawana na rzecz skarżącego suma pieniężna, przewidziana w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą). Zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru – czego Skarżący nie uczynił. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości 100 zł.