VII SA/Wa 1036/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. J. i M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. J. i M. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011r., znak : [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku D. J. i M. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], odmawiającą stwierdzeni na ich wniosek nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r" znak: [...]w części dotyczącej działek o nr ewid. [...]z obrębu: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. pozwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV, w ramach zadania pn. "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV [...]", przewidzianej do realizacji na terenie gminy [...] - etap III, - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony w stosunku do decyzji dotyczącej inwestycji liniowej, o której mowa w art. 3 ust.3a ustawy Prawo budowlane tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to jego zakres musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 364/05). Organ wskazał, ż wnioskujący są współwłaścicielami działek o nr ewid.: [...] z obrębu: [...], dla których są prowadzone księgi wieczyste o nr ewid.: [...]w Sądzie Rejonowym w [...], tym samym zasadne było wydanie rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], tylko w granicach interesu prawnego D. J. i M. J.. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniających wyeliminowanie decyzji w trybie tego nadzwyczajnego. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z prawidłowo wypełnionym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek o nr ewid.: [...] z obrębu: [...], czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2011r. - w części, dotyczącej ww. nieruchomości. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji w zakresie działek o nr ewid.: [...] z obrębu: [...] jest zgodny z wymaganiami decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], znak: [...], ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV +2 x 110 kV [...], przewidzianej do realizacji na terenie pięciu gmin, tj. [...]. Projekt inwestycji w zakresie działek o nr ewid.: [...]z obrębu: [...] spełnia również warunki decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2006r., znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110 kV [...]". Tym samym, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...], w części dotyczącej działek należących do wnioskujących o nr ewid.: [...], nie naruszała rażąco przepisów obowiązujące w dacie jej wydania. Została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja te nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Odnosząc się do zarzutów wnioskujących, dotyczących braku ostateczności decyzji środowiskowej - Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2006r., znak: [...], organ wskazał, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 6 listopada 2009r., sygn. akt IV SAB/Wa 93/09, nie przesądził o braku ostateczności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...]. Powyższe postępowanie sądowe toczyło się ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Środowiska, polegającą na nie rozpatrzeniu pisma skarżącego z dnia 29 stycznia 2007r. W ww. wyroku z dnia 6 listopada 2009r., organ został zobowiązany do rozpoznania pisma skarżącego z dnia 29 stycznia 2007r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazywał, że pismo M. J. z dnia 29 stycznia 2007r. stanowi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...]. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo pełnomocnika inwestora (data wpływu do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego - 30 grudnia 2010r.), do którego załączono zaświadczenie wystawione w dniu 23 grudnia 2010r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska potwierdzające, że przed tym organem nie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...], oraz pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2007r. informujące, że w dniu [...] lutego 2007r. ww. decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna. Zdaniem organu, podjęcie po dniu 23 grudnia 2010r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ww. postępowania odwoławczego i wydanie decyzji w dniu [...]czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...]i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (RDOŚ [...]) stanowi nową okoliczność nie znaną Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wydającemu decyzję z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...]- nie może zatem podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli D. J. i M. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie ustalenia czy w dacie decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. decyzja Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2006 r. ([...]) określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110 kV [...])", była decyzją ostateczną, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości czynnego udziału w sprawie, a przez to również uznanie za udowodnione, że przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 rM znak: [...]. Skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu administracji na ich rzecz kosztów postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 16 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zaświadczenie wydane przez organ administracji publicznej stanowi urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Powoływany przez skarżących wyrok nie przesądzał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...]nie posiada przymiotu ostateczności. Skoro organ I instancji zaświadcza, że decyzja jest ostateczna, a potencjalny organ odwoławczy zaświadcza, że nie toczy się przed nim postępowanie odwoławcze - wobec braku przesłanek podważających prawdziwość tych zaświadczeń - przyjęcie. że decyzja środowiskowa jest ostateczna w żaden sposób nie może zostać poczytane za naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. . W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 i 81 k.p.a. organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił pismem z dnia 22 lutego 2011 r., znak: [...]strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r" znak: [...]. informując jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień do sprawy. Skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając jak w sentencji Sąd miał również na uwadze przepis art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. zgodnie, z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję tego organu oceniając, że nie odpowiadają one przepisom prawa. I tak, organ prawidłowo wskazał, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczy inwestycji liniowej. Ty, samym organ miał obowiązek ustalenia w jakim zakresie, w związku z interesem prawnym skarżących, ma obowiązek poddać ją kontroli w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na ich wniosek. Interes prawny skarżących powinien być badany w świetle dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym kontroli podana miała być bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę. W toku niniejszego postępowania organ ustalił (patrz w szczególności uzasadnienie jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., - poprzedzającej decyzję zaskarżoną), że D. J. ma interes prawny w odniesieniu do działek nr [...]obręb [...]. Według ksiąg wieczystych o nr [...]ww. działki stanowią współwłasność D. J. i M. J.. Nie ma natomiast interesu prawnego w stosunku do również objętych decyzją działek nr [...]obręb [...]. Te, według znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] stanowią własność wyłącznie M. J.. Organ stwierdził, że zasadne było wydanie decyzji orzekających cyt. "w zakresie interesu prawnego Pani D. J. i Pana M. J.", kontrolę decyzji ograniczył do działek nr ew. [...]. Sąd stwierdza - organ poddał kontroli, decyzję objętą wnioskiem D. J. i M. J. w zakresie, który nie odpowiadał w pełni interesowi prawnemu wnioskodawców. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodził od dwu osób. Ocena ich interesu prawnego z rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, co do zakresu kontroli tej decyzji powinna wynikać ze zindywidualizowanej analizy wobec każdego z wnioskodawców. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotyczyła nie tylko działek pozostających we współwłasności wnioskodawców ale także działek stanowiących własność odrębną wnioskodawcy M. J.. Interes prawny wnioskującej uzasadniał kontrolę decyzji w zakresie działek pozostających jej własnością na zasadzie współwłasności. Interes prawny wnioskodawcy uzasadniał kontrolę decyzji w zakresie nie tylko dotyczącym działek pozostających jego własnością na zasadzie współwłasności ale także tych, których jest właścicielem na zasadzie własności odrębnej. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze omówione powyżej stanowisko Sądu. Wobec charakteru stwierdzonego naruszenia, którym dotknięta była decyzja zaskarżona i poprzedzająca ją Sąd odstąpił od jej dalszej kontroli. Sąd wskazuje jednak, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie ponowne szczególnie wnikliwe dokonanie oceny czy dane, którymi dysponował organ wydając decyzję kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, a dotyczące bytu prawnego decyzji środowiskowej uzasadniają przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne będzie rozważenie czy i ewentualnie jaki wpływ na wiedzę organu wydającego decyzję z dnia [...] stycznia 2011r., powinien mieć również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 418/10) w tym zawarte w jego uzasadnieniu sformułowanie - "Sąd stwierdził, że skarżący wyraził w nim swoje niezadowolenie z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności - wniesienia odwołania." Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).