I OSK 1332/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 796/16 w sprawie ze skargi M. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 796/16 oddalił skargę M. W. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] listopada 2015 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynęła kopia postanowienia o przedstawieniu zarzutów w śledztwie sygn. akt [...] Ds. [...] przeciwko skarżącemu - funkcjonariuszowi Komendy Powiatowej Policji w [...], dotyczących tego, że [...] listopada 2015 r., na trasie komunikacyjnej z [...] do [...], prowadził on w ruchu lądowym pojazd mechaniczny - samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości, wynoszącej według kolejnych wyników badań - 1,06 mg/l, 1,10 mg/l, 1.00 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, to jest o czyn z art. 178a § 1 K.k. W związku z tym, Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.; dalej: "ustawa"), zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od [...] lutego 2016 r. do [...] maja 2016 r. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy skarżącemu zawieszono – od najbliższego terminu płatności – 50% ostatnio należnego uposażenia. Jednocześnie, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, związanymi z obowiązkiem utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a realizowanych wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy. Powyższy rozkaz stał się prawomocny 19 lutego 2016 r. Z uwagi na upływający okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz w związku z uzyskaną informacją, że prowadząca śledztwo Prokuratura Rejonowa w [...] pod koniec maja 2016 r. skieruje do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] maja 2016 r., nr [...], przedłużył okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy zawieszono skarżącemu – od najbliższego terminu płatności – 50% ostatnio należnego uposażenia, a ponadto nadano rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności – na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie dawały podstaw do uchylenia rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2016 r. skarżący wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go rozkazem personalnym organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, nie zostało zdefiniowane w przepisach tej ustawy. W ocenie Sądu, mając na uwadze charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie powołanego wyżej przepisu, trzeba stwierdzić, że to od organu wydającego decyzję (rozkaz personalny) zależy, czy zaistniałe w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza Policji okoliczności, zostaną uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd podniósł, że funkcjonariusz Policji winien mieć nieposzlakowaną opinię i cieszyć się zaufaniem społeczeństwa. Natomiast podejrzenie popełnienia przez skarżącego czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa określonego w art. 178a § 1 K.k. aktualnie nadal uniemożliwia jego pełnienie służby. To oznacza, że skarżący przez to, że będąc w służbie dopuścił się popełnienia czynu zabronionego przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, wykazał się rażącym lekceważeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ta okoliczność – zdaniem Sądu – niewątpliwie uzasadniała przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że postawione skarżącemu zarzuty wpływają negatywnie na wizerunek Policji oraz stan dyscypliny innych policjantów i z tych względów takie zachowanie skarżącej mogło być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", stwarzający podstawę do podjęcia rozkazu o przedłużeniu okresu zawieszenia. Charakter postawionych skarżącemu zarzutów ujemnie rzutuje nie tylko na dobre imię Policji, ale powoduje również utratę nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do dalszego rzetelnego pełnienia służby. Dalsze pełnienie służby przez policjanta, który jest oskarżony o popełnienie tego rodzaju przestępstwa umyślnego godzi w interes służby, a także wpływa negatywnie na jego ocenę w środowisku społecznym. W konsekwencji, przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego nad interes skarżącej zostało dokonane zasadnie, a stanowisko organów w tym zakresie prawidłowo uzasadnione. Nie jest więc trafny zarzut niewykazania konkretnych, jednoznacznych okoliczności czy też szczególnego przypadku, przemawiającego za koniecznością przedłużenia okresu zawieszenia. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie uchybiły w szczególności zasadom ogólnym postępowania określonym w art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 K.p.a. (zasada zaufania), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności). W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku oraz zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przez uwzględnienie odwołania i uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] maja 2016 r. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego od organu wg norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania polegające na: niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sytuacji gdy orzeczenie to uchybiało prawu materialnemu tj. art. 39 ustawy o Policji oraz art. 8 i 11 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy; niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., przez niezasadne oddalenie skargi na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w sytuacji, w której orzeczenie to uchybiało art. 39 ustawy o Policji oraz art. 8 i art. 11 K.p.a., zaś dostrzeżenie tych uchybienia skutkowałoby uchyleniem błędnego orzeczenia. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przez jego zastosowanie i przedłużenie okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres do czasu ukończenia postępowania karnego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", stanowiący konieczną przesłankę dla przedłużenia zawieszenia w czynnościach. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie dokonano koniecznej analizy stanu faktycznego, pominięto dotychczas przeprowadzone w toczącym się postępowaniu karnym dowody, m.in. zeznania świadków, opinię biegłych, które to dowody wskazują na jego niewinność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżacego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa porocesowego wg norm przpeisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W przypadku gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, z 7 marca 2019 r., I OSK 888/17). W przedmiotowej sprawie analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi jednakże do stwierdzenia, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania stanowi de facto konsekwencję naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego. Dlatego też celowym wydaje się rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Dopuszczalność zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona zatem została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym, nie zaś od stwierdzenia winy policjantów co do popełnionych czynów. Policjanta zawiesza się na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego, bez względu na przesłankę, która stanowiła podstawę zawieszenia. Przepis art. 39 ust 3 ustawy o Policji pozwala na przedłużenie zawieszenia policjanta w wykonywaniu obowiązków służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Przepis ten ma charakter fakultatywny. Dla jego zastosowania niezbędne jest rozważenie, czy zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", który przemawia za dalszym odsunięciem policjanta od pełnienia przez niego służby. Podkreślić jednocześnie należy, że postępowanie w przedmiocie zawieszenia policjanta w obowiązkach nie ma na celu wykazania, że doszło do popełnienia zarzucanego czynu, gdyż to będzie przedmiotem postępowania dowodowego w toku postępowania karnego. Jeżeli więc przeciwko policjantowi toczy się postępowanie karne, to ustawowej cechy szczególności przypadku mającego przemawiać za przedłużeniem zawieszenia w czynnościach służbowych należy poszukiwać przede wszystkim w postanowieniu o przedstawienia mu zarzutów. Dlatego też to nie sam fakt toczącego się przeciwko policjantowi postępowania karnego, lecz charakter przedstawionych w takim postanowieniu zarzutów może przesądzać, czy możliwe jest dopuszczenie do sytuacji, że policjant będzie pełnił służbę, czy też nadal powinien być odsunięty od wykonywania swych obowiązków służbowych. Jeżeli zatem w sprawie karnej zgromadzone dowody pozwoliły na przedstawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, to stan taki można ocenić jako szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie wobec takiego funkcjonariusza instytucji, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji (por. wyroki NSA z 7 marca 2013 r., I OSK 1376/12, z 16 listopada 2012 r., I OSK .89/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż skarżący został podejrzany o popełnienie czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa określonego w art. 178a § 1 K.k., jak również, że powyższego czynu miał się dopuścić w takcie pełnienia służby dzielnicowego – co było przedmiotem zainteresowania lokalnej prasy - stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że w niniejszej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przedłużenie mu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Podkreślić należy, że funkcjonariusz Policji winien posiadać nieposzlakowaną opinię jak również cieszyć się zaufaniem społeczeństwa. Zobowiązany jest on do reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Funkcjonariuszami winny być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Znajdować się więc one powinny poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa. Tym samym oskarżenie funkcjonariusza o popełnienie przestępstwa o znaczącym charakterze skutkuje, iż nie daje on rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, a zatem w tej sytuacji jego interes musi ustąpić przed interesem społecznym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych uprawnia zatem właściwe organy do stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych różnych dolegliwości prawnych, włącznie z możliwością rozwiązania z nimi stosunku służbowego, zwłaszcza gdy wymaga tego dobro służby (por. wyrok TK z 19 października 2004 r. K 1/04). W przedmiotowej sprawie skarżący został oskarżony o prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, tj. o czyn, o którym mowa w art. 178 a pkt 1 K.k. Został zatem oskarżony o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z urzędu. Biorąc pod uwagę, że na skarżącym jako funkcjonariuszu Policji ciąży obowiązek reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego, to nie powinno budzić wątpliwości, że waga postawionego mu zarzutu negatywnie wpływa nie tylko na jego osobisty wizerunek ale również rzutuje na negatywny wizerunek Policji w odbiorze społecznym, co może przekładać się na utratę zaufania do organów Państwa. Tym bardziej, że skarżący popełnienia ww. czynu miał się dopuścić w takcie pełnionej przez niego służby, o czym informowała lokalna prasa. Oskarżenie skarżącego o przedmiotowy czyn sprawia, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, który – jak już powyżej wskazano - winien cieszyć się publicznym zaufaniem i wymaga nieskazitelnej postawy. Dlatego też przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego nad interes skarżącego zostało dokonane zasadnie. Za słuszne uznać więc należy zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż organy trafnie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, orzekły o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Dlatego też zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o Policji ocenić należy jako bezzasadny. Mając zatem na uwadze, że to sam charakter stawianego zarzutu przesądził o uznaniu, iż w niniejszej sprawie zaistniał szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie wobec skarżącego instytucji, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, zasadnym jest stwierdzenie, że także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 11 K.p.a. nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Postępowanie w przedmiocie zawieszenia policjanta w obowiązkach służbowych nie miało na celu wykazania, że doszło do popełnienia zarzuconego czynu. Organy zatem przy wydawaniu orzeczenia nie były zobowiązane do wzięcia pod uwagę dowodów zabranych w toczącym się postępowaniu karnym, tj. m.in. zeznań świadków, opinii biegłych, które w ocenie skarżącego wskazują na jego niewinność. Dowody te będą oceniane w toczącym się postępowaniu karnym. W zaistniałej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż zobowiązany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.