II OZ 119/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 244/16 odrzucające skargę w sprawie ze skargi A.I. i J. I. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2004 roku, nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. W dniu 22 stycznia 2004 r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulicy S. w mieście G. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli w dniu 5 kwietnia 2016 r. A.I. i J. I., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej odrzucenie. Zarządzeniem z dnia 2 maja 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa procesowego lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżących przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. W dniu 17 maja 2016 r. pełnomocnik nadesłał jedynie pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą A.I. W związku z nieuzupełnieniem przez pełnomocnika braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa od skarżącego J. I., wezwano tego skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez podpisanie skargi z dnia 4 kwietnia 2016 r., znajdującej się w aktach sprawy, bądź przez nadesłanie odpisu skargi zawierającego własnoręczny, oryginalny podpis skarżącego. Zarządzenie uznano za doręczone skarżącemu J.I. w trybie art. 73 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dniu 22 czerwca 2016 r., zatem termin uzupełnienia braków formalnych skargi upłynął w dniu 29 czerwca 2016 r. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 244/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił ww. skargę. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że z załączonego do akt sprawy spisu nr 20 materiałów niearchiwalnych wyznaczonych do brakowania wynika, że skarżąca A. I. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta G. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 435/08. Z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika zaś, że w sprawie tej skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r. z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącą braków formalnych polegających na niewskazaniu daty i numeru zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuiszczenie wpisu od skargi. Z kolei z załączonego do pisma Rady Miasta G. z dnia 18 maja 2016 r. wezwania z dnia 10 marca 2008 r. wynika, że skarga powyższa była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulicy S. w części obejmującej zaplanowanie obszaru LWNp "strefa bezpieczeństwa projektowanej linii 110 kV". Z ww. spisu nr 20 wynika ponadto, że skarżący J. I. również wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta G. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 772/08. Z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika zaś, że w tej sprawie skarga dotyczyła uchwały Rady Miasta G. z dnia z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi. Z kolei z załączonego do pisma Rady Miasta G. z dnia 18 maja 2016 r. wezwania z dnia 11 sierpnia 2008 r. wynika, że skarga powyższa była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulicy S. w części obejmującej zaplanowanie obszaru LWNp "strefa bezpieczeństwa projektowanej linii 110 kV". Przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skarżący skierowali do organu pismo z 23 lutego 2016 r. określone jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez "uchylenie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...]z dnia [...] stycznia 2004 nr [...]". Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że zarówno w wezwaniach z dnia 10 marca 2008 r. i 11 sierpnia 2008 r., jak w piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. skarżący kwestionowali zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w takim samym zakresie, skoro pierwotnie domagali się uchylenia planu miejscowego w części obejmującej obszar przeznaczony pod strefę bezpieczeństwa projektowanej linii 110 kV, zaś w piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. domagali się wprawdzie uchylenia planu miejscowego w całości, jednak podnosili w uzasadnieniu pisma tylko zarzuty dotyczące zaprojektowania linii 110 kV w planie, twierdząc, że zaprojektowano ją z naruszeniem zasady rozgraniczania funkcji oraz w sprzeczności z funkcją przewidzianą dla gruntów, na których linia ta ma być wybudowana. Sąd podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że pismo skarżących z dnia 23 lutego 2016 r. nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za skutecznie złożone wezwania należało bowiem uznać pisma skarżących A. I. oraz J. I. odpowiednio z dnia 10 marca 2008 r. i z dnia 11 sierpnia 2008 r. Pisma te wpłynęły do organu odpowiednio w dniach 11 marca 2008 r. i 11 sierpnia 2008 r. Okolicznością bezsporną było przy tym, że Rada nie udzieliła skarżącym odpowiedzi na wezwania w terminie sześćdziesięciu dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zatem termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę wynosił sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia przez skarżących wezwania o usunięcie naruszenia prawa i upłynął dla skarżącej A. I. w dniu 12 maja 2008 r., zaś dla skarżącego J. I.w dniu 10 października 2008 r. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w dniu 5 kwietnia 2016 r., a zatem po upływie terminu do jej wniesienia. Ponadto Sąd podniósł, że skarżący J. I. w ustawowym terminie nie uzupełnił braków formalnych skargi, co również uzasadniało w stosunku do niego odrzucenie skargi. Zażaleniem A. I. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając Sądowi I instancji odrzucenie skargi mimo uzupełnienia braków co do skarżącej oraz bezpodstawne przyjęcie, że złożenie przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa w 2008 r. prowadzi do wniosku, że skarga została złożona po upływie terminu. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wezwania skarżącej do naruszenia prawa nie są tożsame - w szczególności skarżąca w 2008 r. nie zarzucała naruszenia prawa w odniesieniu do szczegółowo wskazanych trzech kart terenu lecz ogólnie do "strefy bezpieczeństwa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt OSA 2/02), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Stanowisko to od dawna dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. postanowienia NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Wezwanie to konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz zaskarżoną uchwałę (zarządzenie). Jest ono surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002r., OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił - na co słusznie powołał się Sąd I instancji - że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. (...) Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Należy również zauważyć, że wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę (zarządzenie) organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że jej ponowne wezwanie Rady Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 lutego 2016 r. zostało złożone z powołaniem innych naruszeń prawa, niż wezwanie z dnia 11 marca 2008 r. (data wpływu do organu), które zainicjowało postępowanie zakończone odrzuceniem skargi przez sąd. W obu pismach skarżąca kwestionuje zapisy uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. rejon ulicy S. w mieście G., dotyczące obszarów przeznaczonych pod linię energetyczną 110 kV. W obu tych wezwaniach zostało więc sformułowane to samo żądanie usunięcia konkretnego naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skoro na skutek wezwania skarżącej z dnia 11 marca 2008 r. już raz zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zakończyło się odrzuceniem skargi z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych, to kolejna skarga tej osoby na tą samą uchwałę, poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 lutego 2016 r. jest niedopuszczalna. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.