IV SA/Wa 86/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...] " lub "Kolegium") z dnia [...] listopada 2015 r., znak KO [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołań Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. (nr [...]) ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków placówki dyplomatycznej Państwa [...], uchyliło wskazaną decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Decyzją z [...] września 2015 r. (nr [...]) Prezydent [...] (dalej: "Prezydent"), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "inwestor"), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej w etapach, polegającej na budowie zespołu budynków placówki dyplomatycznej Państwa [...] składającego się z budynku biurowego, mieszkalnego, technicznego, z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wjazdem, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] oraz części działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. [...]. II.2. Od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta odwołanie wniosły Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] . II.3. SKO w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zasadny jest sformułowany w odwołaniach zarzut polegający na twierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy powinna dotyczyć nieruchomości złożonej z jednej lub kilku działek, a nie części działki. Kolegium przyznało, że w tej kwestii istnieje niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., VIII SA/Wa 900/12 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r. II SA/Sz 902/13). Kolegium stwierdziło, że stoi na stanowisku, iż art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), który stanowi o "terenie objętym wnioskiem", należy interpretować w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy przewidującym definicję "działki budowlanej". Zgodnie z tą definicją, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntowe lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zdaniem Kolegium, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego nieruchomość albo też działkę ewidencyjną lub kilka działek, nie zaś część działki. W przypadku bowiem ustalenia warunków dla części działki, wartości poszczególnych parametrów zabudowy odnoszą się do części działki (wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik określający powierzchnię biologicznie czynną), a nie do całości, co jest niezgodne - zdaniem Kolegium – z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie z 2003 r."). W tym stanie sprawy, zdaniem SKO w [...] , konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wezwania inwestora do ponownego określenia terenu objętego wnioskiem, rozumianego jako nieruchomość lub określone działki a nie części działek i sporządzenia stosownie do tego zmienionego wniosku nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy dla kilku różniących się wniosków dla tego samego wnioskodawcy. Wnioski te powinny jednak spełniać ww. warunek dotyczący określenia terenu objętego wnioskiem. Kolegium nie odniosło się natomiast do formułowanych w odwołaniach zarzutów złożenia dwóch wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu obejścia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa"). III.1. W skardze złożonej na zaskarżoną decyzję inwestor [...] S.A. z siedzibą w [...] wniósł o jej uchylenie oraz zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu przez Kolegium możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji odnośnie zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz uniemożliwienie skarżącemu złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta, b) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie wyjaśnienia podstaw stanowiska organu II instancji w przedmiocie interpretacji przesłanki "terenu objętego wnioskiem", 2) przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 52 ust. 2 pkt. 1 p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "teren objęty wnioskiem" należy interpretować jako "działkę budowlaną" w związku z art. 2 pkt.12 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi inwestor, oprócz uzasadnienia zarzutów sformułowanych w jej petitum, odniósł się również obszernie do zarzutów formułowanych w odwołaniach od decyzji Prezydenta, a dotyczących kwestii ewentualnego istnienia powiązań technologicznych w rozumieniu ustawy ocenowej między inwestycją objętą zaskarżoną decyzją (kompleks budynków ambasady) a inwestycją dotyczącą zespołu zabudowy mieszkaniowej m. in. na części działki [...]. Na tę okoliczność inwestor dołączył do skargi pismo Ambasady [...] w [...] z 18 lutego 2015 r. (k. 14 -15 akt). III.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. III.3. W piśmie z 25 sierpnia 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3.1. Wyłączną przyczyną, która zadecydowała o uchyleniu przedmiotowej decyzji Prezydenta przez Kolegium, była wykładnia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 5 Rozporządzenia z 2003 r. polegająca na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może obejmować całą działkę ewidencyjną lub kilka działek, nie zaś część działki. W ocenie Sądu, ten pogląd Kolegium, jakkolwiek mający wsparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, nie jest trafny. Zadaniem Sądu, więcej argumentów przemawia na rzecz poglądu przeciwnego, również reprezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że możliwie jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego część działki ewidencyjnej. IV.3.2.1. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska wypada w pierwszej kolejności przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten ściśle koresponduje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W piśmiennictwie przyjmuje się (por. np. A. Stelmachowski, [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, 2007, s. 231 i n.), że na prawo podmiotowe właściciela składa się przede wszystkim tzw. triada uprawnień, a mianowicie: 1) uprawnienie do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), 2) uprawnienie do korzystania z rzeczy (ius utendi-fruendi) oraz, 3) uprawnienie do posiadania rzeczy (ius posidendi). Zdaniem Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy (ius utendi), a pośrednio również w prawie do pobierania z niej pożytków (ius fruendi). Na istotność tego uprawnienia właściciela nieruchomości w aspekcie decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., II OSK 2798/12. Konstatacja o fundamentalnym znaczeniu prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności ma znaczenie również w tym aspekcie, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64. W szczególności z godnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując ten fragment uzasadnienia, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki winny być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy można stwierdzić, że właściciel ma prawo do korzystania, wedle własnego uznania, z całej lub tylko z części nieruchomości. Konsekwentnie należy uznać, że ewentualne ograniczenie prawa własności poprzez wyłączenie możliwości zabudowy tylko części nieruchomości winno w sposób jednoznaczny wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W każdym razie ograniczeń takich nie można domniemywać, a przepadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (w całości lub w części) zgodnie z wolą właściciela. IV.3.2.2. Następnie należy zauważyć, że żaden przepis prawa nie przewiduje wprost zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 28 marca 2013 r., II OSK 2323/11 stwierdzając: "Sąd wskazał, że z żadnego przepisu nie wynika, że teren inwestycji dla którego ustala się warunki zabudowy może obejmować wyłącznie całe działki. I stanowisko to jest prawidłowe". W szczególności zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Ponadto, w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem działki, jak i pojęciem terenu. Mając na uwadze postulat racjonalności ustawodawcy oraz zasadę interpretacyjną, że różnym pojęciom użytym w tym samym akcie prawnym (a tym bardziej w tej samej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego) nie należy nadawać tego samego znaczenia, niedopuszczalne jest utożsamianie pojęcia "działki" i "terenu". Z tych samych powodów do odmiennych wniosków nie może prowadzi treść art. 2 pkt 12 p.z.p., zawierającego definicję "działki budowlanej" (przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego). Definicja ta nie dotyczy zatem "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Ponadto, termin "działka budowlana" użyty w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do wymagań, jakie powinien spełniać plan miejscowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), przepisy tej ustawy poświęcone decyzji o warunkach zabudowy nie posługują się tym pojęciem. Wspomniana definicja działki budowlanej może mieć natomiast takie znaczenie dla pojęcia "terenu", że teren ten co do wielkości i cech geometrycznych winien spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wymaganie takie można jednak wyprowadzić już z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma przecież potwierdzać prawną możliwość konkretnej zabudowy danego terenu. IV.3.2.3. Zdaniem Sądu, argumentów za niedopuszczalnością wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dostarczają również postanowienia Rozporządzenia z 2003 r., w tym powołany przez Kolegium § 5 tego rozporządzenia. W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że postanowienia rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. Konstytucji RP). W razie stwierdzania takiej sprzeczności, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji wydanej na podstawie takiego rozporządzenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., 24 stycznia 2012 r., I FSK 71/11). Wnioskując a fortiori należy uznać, że sąd administracyjny dokonując wykładni postanowień rozporządzenia winien dążyć do uzyskania takich rezultatów wykładni, które nie będą prowadzić do ograniczenia ustawowych uprawnień strony. Wynik wykładni winien przy tym uwzględniać potrzebę ochrony wartości konstytucyjnych (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że powołany przez Kolegium § 5 Rozporządzenia ma następujące brzmienie: "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.". W przepisie tym, podobnie jak w powołanych wyżej przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozróżnia się zatem pojęcie "działki" oraz "terenu". Należy mieć na uwadze, że Rozporządzenie z 2003 r. jest aktem wykonawczym do wspomnianej ustawy, która termin "teren" wskazuje w kontekście obszaru, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Brak jest zatem uzasadnionych powodów do nadawania temu pojęciu innego znaczenia niż to, jakie wynika z ustawy stanowiącej podstawę wydania Rozporządzenia z 2003 r. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14, że pojęcie "działki" na gruncie Rozporządzenia z 2003 r. należy odnosić się do pewnej przestrzeni, a nie wydzielonej geodezyjnie działki ewidencyjnej. Reasumując, teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, może obejmować również część działki ewidencyjnej. Sąd tym samym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach II OSK 2323/11 oraz II OSK 491/14 oraz w piśmiennictwie m. in. przez A. Despot-Mładanowicza (Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. A. Plucińskiej Filipowicz oraz M. Wierzbowskiego, II wyd., LEX 2016, teza 6 do art. 61). Konsekwentnie, Sąd nie może podzielić odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 (ubocznie warto dodać, wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym, tj. chodziło o przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne). IV.4. Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a., może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy dane uchybienie proceduralne organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Ciężar dowodu w tej kwestii spoczywa na stronie skarżącej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2015 r., II OSK 1014/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, wyd. 17, teza 6 do art. 10 in fine). W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał, że niezawiadomienie go przez Kolegium o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (co było obowiązkiem Kolegium w świetle art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności pismo Ambasady [...] , o którym mowa w skardze, nie dotyczyło zagadnienia, które zadecydowało o wyniku sprawy (skarżący powołał je w związku ze sformułowanymi w odwołaniach zarzutami naruszenia ustawy ocenowej). Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 k.p.a., to Sąd nie stwierdził, aby SKO w [...] uchybiło tym przepisom. Zdaniem Sądu, Kolegium w sposób jednoznaczny podołało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia. W szczególności uzasadnienie to pozwala w wystarczającym stopniu zrekonstruować tok rozumowania Kolegium, tym bardziej, że w uzasadnieniu odwołano się, na poparcie przyjętej wykładni p.z.p. i Rozporządzenia z 2003 r., do wybranych orzeczeń sadów administracyjnych. Odmienną oczywiście kwestią jest trafność przyjętej przez Kolegium wykładni prawa materialnego, ale to zagadnienie nie dotyczy uchybień proceduralnych. IV.5. Sąd nie może formułować wiążących ocen prawnych co do podniesionych w skardze kwestii związanych z zawartymi w odwołaniach od decyzji Prezydenta zarzutami naruszenia ustawy ocenowej. Kwestie te nie były bowiem w ogóle rozpatrywane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że wyłączną przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta było przyjęcie przez SKO w [...], że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może obejmować części działki geodezyjnej. Tymczasem sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji organu II instancji, a nie bada zasadności argumentów zawartych w odwołaniach od decyzji organu I instancji. W przeciwnym razie Sąd w istocie zastąpiłby organ II instancji w wykonaniu jego ustawowych obowiązków, co byłoby nie do pogodzenia z kontrolną funkcją sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP) oraz z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Te same argumenty dotyczą, podniesionej w odpowiedzi na skargę wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], kwestii zgodności wybranych elementów treści decyzji Prezydenta z wymogami u.p.z.p. oraz Rozporządzenia z 2003 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Również te zagadnienia nie było przedmiotem rozpoznania w zaskarżonej decyzji. IV.6. Rozpoznając sprawę ponownie SKO w [...] uwzględni wskazane wyżej oceny prawne co do możliwości ustalenia warunków zabudowy również dla części działki geodezyjnej. Ponadto, Kolegium, mając na uwadze m. in. zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), odniesienie się wnikliwie do pozostałych kwestii podniesionych w odwołaniach oraz w ewentualnych pismach stron wniesionych w toku postępowania odwoławczego. Przed wydaniem decyzji SKO w [...] winno przy tym wyznaczyć stronom odpowiedni termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł. IV.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.