II OSK 480/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Wójta Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wójta Gminy R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Wójt Gminy R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił wydania zaświadczeń o zgodności wykonywanych prac budowlanych ze studium zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki [...] położonej w C., gmina R. oraz o zgodności wykonanych prac budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy R. w roku 2003 dla działki [...] położonej w C., gmina R. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniósł Wójt Gminy R. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 219 w zw. z art. 124 k.p.a., wnosząc o jego uchylenie. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał treść art. 50 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) wskazując, że Wójt Gmin R. nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji podniósł, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016r. (sygn. akt I OPS 2/15). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd I instancji w pełni podzielił, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Uznając, że przedmiotowa skarga jest skargą organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji i stanowi polemikę z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uchylającym postanowienie organu pierwszej instancji, Sąd I instancji uznał ją za niedopuszczalną i skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Wójt Gminy R., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu, tj. Wójtowi Gminy R. nie przysługuje interes prawny w sprawie, w sytuacji, gdy strona została pouczona przez organ II instancji o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, co wskazuje, że w niniejszym postępowaniu strona skarżąca posiada interes prawny, 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy skarżący posiada interes prawny. [...] sp. z o.o. z/s w W. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzucił skarżący kasacyjnie, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżący - Wójt Gminy R., który wydał rozstrzygnięcie w sprawie jako organ I instancji, nie ma interesu prawnego w rozumieniu przytoczonego przepisu, aby skarżyć do sądu administracyjnego postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu zażalenia od tego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ samorządu terytorialnego, który brał udział w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że wydał rozstrzygnięcie zaskarżone następnie do organu wyższego stopnia, nie ma interesu prawnego do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na wydany w postępowaniu zażaleniowym akt organu II instancji. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie Wójt Gminy R. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska organów administracji publicznej co do legalności podjętego w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego aktu. W niniejszej sprawie organ I instancji nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nawet jeśli kwestionuje zasadność wydania w sprawie postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zainteresowanie organu I instancji rozstrzygnięciem organu wyższego stopnia, które w ocenie Wójta Gminy R. wynika z reprezentowania przez niego interesów gminy, nie oznacza, że w sprawie organ ten ma interes prawny, bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie dotyczy własnej sytuacji prawnej (osobistych praw i obowiązków) skarżącego kształtowanych przez przepisy prawa materialnego, lecz stanowi rezultat postępowania weryfikującego działalność skarżącego jako organu administracji publicznej, którego czynności zakwestionowano. Należy zwrócić uwagę na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że organ administracji publicznej powołany do wydania decyzji administracyjnej nie może być jednocześnie stroną lub uczestnikiem postępowania administracyjnego w tej samej sprawie (np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 49; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). W postanowieniu z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, LEX nr 1125527, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Natomiast w zakresie, w jakim pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (zob. T. Lewandowski, glosa aprobująca do tego orzeczenia, LEX/el. 2013). W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., II FSK 2488/10, LEX nr 1216638, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być uruchomione w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani też przez żaden inny organ pozostający w strukturze organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że adresatem pouczenia zawartego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2016 r. o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest strona postępowania administracyjnego, nie zaś Wójt Gminy R., któremu postanowienie to zostało doręczone do wiadomości jako organowi, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w I instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.