IV SA/Wa 2053/16

Dnia 7 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy R. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2016 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Wójtowi Gminy R. kwotę 100 zł (stu złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wójt Gminy R. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.) odmówił wydania zaświadczeń o zgodności wykonywanych prac budowlanych ze studium zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki [...] położonej w C., gmina R. oraz o zgodności wykonanych prac budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy R. w roku 2003 dla działki [...] położonej w C., gmina R.. E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2015, poz. 1659 t.j.) po rozpatrzeniu zażalenia E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2015r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniósł Wójt Gminy R.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 219 w zw. z art. 124 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że organ, który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej również jako p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Wójt Gmin R. nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny już od początku działalności tego Sądu. W jednym ze swych wyroków (zob. wyrok NSA z 26 maja 1982r. sygn. akt SA/Gd 165/82, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 i art 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej. Z kolei w postanowieniu z 15 października 1990r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stwierdził, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje organ tej jednostki samorządu terytorialnego. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podobny pogląd wyrażano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W szczególności wywodzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Takie stanowisko należy, zdaniem Sądu, przyjąć również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów procesowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA 20 marca 2012r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006r., I OSK 386/05; wyroku NSA z 23 stycznia 2015r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016r. (sygn. akt I OPS 2/15). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Radzanowo rozpoznał wniosek E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie o wydanie zaświadczeń w przedmiocie zgodności wykonywanych prac budowlanych ze studium zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr [...] położonej w C. oraz w przedmiocie zgodności wykonywanych prac budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy R. w roku 2003 dla działki nr [...] położonej w C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a następnie Wójt Gminy R. wywiódł skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż Wójt Gminy R. nie jest uprawniony do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Przedmiotowa skarga jest bowiem skargą organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji i stanowi polemikę z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uchylającym postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001r., sygn. akt III RN 189/01 (OSNIAPiUS nr 8 z 2002 r., poz. 177), że "(...) organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (...). Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej." Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).