II OZ 1002/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. i J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1270/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. G. i J. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1270/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania na wniosek M. G. i J. G. decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w odwołaniu do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a, Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Sąd podkreślił, że skarżący nie podjęli trudu uzasadnienia złożonego w skardze wniosku w tym przedmiocie, nie wskazali zatem okoliczności, które powodowałby niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd ustalił również, że w aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty mogące wskazywać na zaistnienie w sprawie którejkolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I instancji wydanie postanowienia z 7 lipca 2016 r. z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skarżący wnieśli o jego uchylenie poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania kończy się obowiązek kierowania się zasadą skargowości, gdyż w tej części postępowania rządzi zasada oficjalności. Na etapie rozpoznania wniosku uwzględniać należy okoliczności niewskazane wprost przez skarżących, także takie, które są Sądowi znane z urzędu. Zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. w postaci wyrządzenia znacznej szkody skarżący w zażaleniu połączyli z ryzykiem 1) uniemożliwienia im korzystania z nieruchomości, na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą, w dotychczasowy sposób, 2) narażenia ich na uciążliwości związane są prowadzonymi pracami budowlanymi, a w dalszej kolejności 3) perspektywy spadku wartości nieruchomości. Podkreślili, że w świetle znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego sądowego, realizacja inwestycji stanowi oczywiste zagrożenia dla ruchu drogowego wokół ich posesji. Niemożliwe jest bowiem bezpieczne wykonanie manewru zarówno wjazdu, jak i wyjazdu pojazdu z terenu posesji bez udziału dodatkowej osoby, która będzie pilotowała pojazd z zewnątrz. Działalność gospodarcza, którą skarżący prowadzą, wymaga dojazdu do działki skarżących pojazdów o dużych gabarytach. Ograniczenie możliwości wjazdu na nieruchomość skarżących pozbawi stronę znacznej części źródeł dochodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta w zaskarżonym postanowieniu ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą Sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zakażonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zapatrywania skarżących co do takiego kierunku wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., który udzielenie w postępowaniu sądowym ochrony tymczasowej łączy z zasadą oficjalności przejawiającą się tym, że dokonania ustaleń do co istnienia bądź nieistnienia przyczyn, z powodu których decyzja której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania nie powinna wywierać skutków prawnych – w warunkach zaniechania wskazania przez wnioskodawcę okoliczności wskazujących na ziszczenie się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – powinien dokonać Sąd z urzędu. Realizacja ustanowionego w art. 61 § 3 p.p.s.a. uprawnienia procesowego strony – udzielenia jej ochrony tymczasowej - jest możliwa wówczas, gdy we wniosku wykazane zostanie, że podmiot występując o ochronę spełnia kryteria wymagane dla udzielania tejże ochrony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. W postanowieniu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. I OZ 486/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie bowiem przyjął, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch wskazanych w powołanym przepisie przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, jednakże powinna ona mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku. Nawet jeżeli przyjąć, że sąd nie jest związany uzasadnieniem wniosku i może z urzędu stwierdzić okoliczności wskazujące na potrzebę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, co podnieśli skarżący, to obowiązkiem wnioskodawcy jest powiązanie zgłoszonego żądania z okolicznościami go uzasadniającymi. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (zob. postanowienie NSA z 23 lutego 2016 r., II OZ 184/16). Na marginesie należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia obejmuje dokonaną przez Sąd I instancji z urzędu ocenę, negatywną, wystąpienia okoliczności mogących uzasadniać uwzględnienie wniosku. Przytoczenie przez stronę skarżącą okoliczności, uzasadniających - jej zdaniem - wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji nie stanowiło wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Ocena taka wynika także z tego, że uzasadnienie wstrzymania wykonania decyzji skarżący powiązali w zażaleniu z przyczynami, które ich zdaniem stanowią o wadliwości decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zaprojektowanie inwestycji drogowej w sposób powodujący zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym). Podkreślenia wymaga, że rozpoznając wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności Sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien zawierać odrębne uzasadnienie od argumentacji wskazującej na wadliwość zaskarżonej decyzji. Nawet jeżeli argumentacja w określonym zakresie będzie tożsama, to powinna ona zostać przedstawiona w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazane w rozpoznawanym zażaleniu rodzaje zagrożeń, jakich wystąpienia skarżący upatrują w związku z realizacją robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, nie stanowią w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności uzasadniających udzielenie skarżącym w postępowaniu sądowym ochrony tymczasowej. W uzasadnieniu zażalenia skarżący skupili się zasadniczo na kwestii utrudnień związanych z korzystaniem z nieruchomości w dotychczasowy sposób, niemniej nie zdołali przekonywująco wykazać, że wykonanie zaskarżonej decyzji - tj. prowadzenie robót budowlanych w zakresie w niej wskazanym - wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia im szkody w wymaganym ustawą wymiarze znacznym. Brak jest podstaw do uwzględnienia argumentu skarżących o ryzyku utraty znacznej części dochodów w sytuacji, gdy skarżący sami przyznają, że realizacja inwestycji drogowej, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie uniemożliwi im prowadzenia działalności gospodarczej, a co najwyżej prowadzenie tej działalności utrudni, zaś utrudnienie to polegać będzie na konieczności udziału osoby pilotującej wjazd i wyjazd pojazdu, w szczególności nienormatywnych pojazdów wielkogabarytowych. Założenie skarżących, że tego rodzaju utrudnienie przełoży się na znaczny spadek ich dochodów, bez dostarczenia bardziej szczegółowych informacji oraz danych wskazujących na możliwość zmniejszenia zainteresowania klientów usługami świadczonymi przez firmę prowadzoną przez skarżących (serwis samochodowy), jest trudno weryfikowalne. Przyjęcie uprawnionej oceny o istnieniu rzeczywistego ryzyka wyrządzenia szkody, która może przybrać znaczne rozmiary przejawiając się pozbawieniem skarżących znacznej części dochodów wymagałoby dysponowania informacjami dotyczącymi prowadzonej działalności, istnienia realnej konkurencji mogącej przejąć w przypadku utrudnień w dostępie do nieruchomości skarżących ich potencjalnych klientów oraz wielkości szacowanych strat. W rozważanym przypadku brakuje jakichkolwiek danych mogących stanowić podstawę przyjęcia oceny co do prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w warunkach ich zmniejszonej konkurencyjności będącej skutkiem rozpoczęcia prac budowlanych przy inwestycji drogowej. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że hipotetyczny charakter niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym szkody w znacznym rozmiarze wynika nie tyle z negatywnej oceny miejsca czy sposobu prowadzenia robót budowlanych przy inwestycji, ile z przyjętej przez skarżących oceny przyszłych, negatywnych skutków inwestycji, mających wystąpić po jej zrealizowaniu. Obawy skarżących związane z dostępem do ich nieruchomości wiążą się bowiem z wykonaniem dojazdu do ich działki w zaprojektowany sposób. Okoliczności te nie mają związku z prawidłowo rozumianymi przesłankami zapewnienia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jeżeli się zauważy, że instytucja wstrzymania wykonania aktu jest w istocie tymczasowa, ponieważ jej skutki nie wykraczają poza okres postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest ustalenie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. art. 61 § 6 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie nie pozostaje bez znaczenia bowiem i to, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się głównie w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi. Wydanie decyzji na podstawie rzeczonej ustawy nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania wykonania tejże decyzji. Regulacje zawarte w ustawie istotnie ograniczają jednak możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o taką ochronę, co wynika z uwzględnienia tego, że w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem strony (por. postanowienia NSA: z 6 kwietnia 2016 r., II OSK 614/16; 1 grudnia 2015 r., sygn. II OZ 1215/15; 18 grudnia 2014 r., sygn. II OZ 1356/14, orzeczenia dostępne w cbois). Również argumenty dotyczące potencjalnego spadku wartości nieruchomości, mające walor hipotetycznych twierdzeń skarżących, nie stanowią uprawnionych podstaw do uwzględnienia zażalenia. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.