I OSK 1036/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 951/16 w sprawie ze skargi [...] Spółka komandytowa w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2011 r. nr 1712/2011 w przedmiocie określenia zasad udzielania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Gminy Miejskiej Kraków oraz nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Skarbu Państwa a położonych w obrębie Gminy Miejskiej Kraków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić [...] Spółka komandytowa z siedzibą w K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 951/16) oddalił skargę [...] Spółki komandytowej w K. (zwanej dalej Spółką) na zarządzenie Nr 1712/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2011 r. w sprawie określenia zasad udzielania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Gminy Miejskiej Kraków oraz nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Skarbu Państwa a położonych w obrębie Gminy Miejskiej Kraków. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 2 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie nr 1712/2011 w sprawie określenia zasad udzielania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Gminy Miejskiej Kraków oraz nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Skarbu Państwa a położonych w obrębie Gminy Miejskiej Kraków. W podstawach prawnych tego zarządzenia wskazano na art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., poz. 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę nr XXIII/220/95 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 1995 r. w sprawie prowadzenia handlu okrężnego w Krakowie, uchwałę nr C/1011/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2006 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Kraków, uchwałę nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 20/2004 z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta Krakowa. W § 1 zarządzenia wskazano, że określa ono zasady udzielania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub przestrzeni dla m. in następujących przedsięwzięć: 1) organizacji ogródków gastronomicznych, wystawek przedsklepowych, 2) umieszczania nośników reklamowych, informacji wizualnej, szyldów, tablic, markiz, 3) handlu, gastronomii, usług (...). W § 2 ust. 4 określono, że sprawy związane z udzielaniem zgody na w/w przedsięwzięcia należą do zadań Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa. Wskazano też, że ich rozpatrywaniem będzie zajmował się Dyrektor Wydziału na podstawie odrębnych pełnomocnictw Prezydenta oraz że udzielenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnej lub pisemnego uzgodnienia warunków przeprowadzenia przedsięwzięcia (§ 3 ust. 6). Określono też w jakich przypadkach Dyrektor będzie mógł odmówić zawarcia umowy, a także wskazano, że w przypadku gdy o jedno miejsce będzie ubiegać się więcej niż jeden wnioskodawca kwalifikujący się do zawarcia umowy Dyrektor będzie mógł dokonać oceny co do zasadności i sposobu udostępniania nieruchomości oraz podziału powierzchni ogródka. Zarządzenie informuje, że w takiej sytuacji właściwy Dyrektor może określić inny sposób udostępnienia danej nieruchomości : naprzemiennie, w drodze losowania lub przetargu (§ 5). Skargę na powyższe zarządzenie wniosła Spółka, zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów: art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) w zw. z § 5 pkt 5 uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego, art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 41 ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – zwanej dalej u.s.g., art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 41 ust. 1 w zw. z art 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 94 i art. 7 Konstytucji RP, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 3 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296). W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, że w oparciu o zaskarżone zarządzenie odmówiono jej zgody na udostępnienie dotychczas użytkowanej powierzchni nieruchomości przed budynkiem [...] w celu organizacji letniego ogródka gastronomicznego. W rezultacie skarżąca zamiast 50% ogólnie dostępnej powierzchni przed kamienicą nr [...] otrzymała zgodę na zawarcie umowy obejmującej wyłącznie 25% tej powierzchni. Argumentowano, że zaskarżone zarządzenie ma cechy prawa miejscowego, zostało wydane z naruszeniem powołanych przepisów prawa i narusza interes prawny skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził na wstępie, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, nosi cechy aktu generalnego, abstrakcyjnego i dotyczy wszystkich nieruchomości Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa na terenie Gminy Miejskiej Kraków zarządzanych przez Prezydenta. Spełnia zatem rolę aktu prawa miejscowego i ma wszystkie cechy temu aktowi właściwe. Określa generalnie sposób postępowania co do kwestii czasowego zajęcia nieruchomości lub przestrzeni, w tym będących własnością Skarbu Państwa, a położonych w obrębie Gminy Miejskiej Kraków. Zawarte w zarządzeniu normy mają charakter jednostronny i dotyczą działalności organizatorskiej w sferze publicznej. Tym samym niniejsza sprawa jest sprawą sądowoadministracyjną, a skarga jest dopuszczalna. Czym innym natomiast, jak wyjaśnił Sąd, jest zawarcie konkretnej umowy cywilnoprawnej dotyczącej "ogródka", a czym innym akt – jak niniejsze zarządzenie – określający zasady udzielania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub przestrzeni, wydany jednostronnie przez Prezydenta Miasta. Ten drugi stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zdaniem Sądu akt wywołujący skutki cywilnoprawne (czy też zmierzający do ich wywołania w przyszłości) może równocześnie być aktem z zakresu administracji publicznej. Badając natomiast, czy skarżąca wykazała interes prawny legitymujący ją do złożenia skargi w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że twierdziła ona, że na podstawie wskazanych w skardze uregulowań dysponuje prawem do podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gastronomicznej w opisanym wyżej zakresie. I chociaż, jak stwierdziła na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r., doszło do zawarcia umowy odnośnie organizacji ogródka, to dotyczy ona mniejszej powierzchni. Zdaniem jednak Sądu po stronie skarżącej w ogóle brak interesu prawnego w zaskarżeniu kontrolowanego zarządzenia, przy czym uwzględniając przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stanął na stanowisku, iż brak interesu prawnego może uzasadniać oddalenie skargi, kiedy dotyczy to sytuacji, gdy kwestia ta wymaga wnikliwego badania, a zatem merytorycznych ustaleń, a w konsekwencji merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie brak interesu prawnego skarżącej, a w konsekwencji brak jego naruszenia, to nie brak oczywisty. Wymagał bowiem wnikliwego badania także na rozprawie z udziałem stron postępowania, a zatem merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie można było a limine stwierdzić, że skarga została wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji skargowej. Skarżąca miała prawo ubiegać się o zawarcie umowy na udostępnienie powierzchni w celu zlokalizowania ogródka gastronomicznego jako podmiot, który prowadzi lokal gastronomiczny w Rynku Głównym w Krakowie, który to lokal posiada własne zaplecze gastronomiczne oraz wejście od strony ulicy (§ 5 pkt 5 "uchwały ws. utworzenia parku kulturowego"). Z prawa tego skarżąca skorzystała, skutkiem czego było zawarcie w dniu 3 czerwca 2016 r. umowy dotyczącej udostępnienia skarżącej miejsca w Rynku Głównym na zorganizowanie ogródka gastronomicznego, jednakże powierzchni mniejszej niż chciałaby tego skarżąca. Zaskarżone zarządzenie w żaden sposób nie zamyka jednak ani nie ogranicza skarżącej swobody działalności gospodarczej i nie można wywieść interesu prawnego skarżącej z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Możliwość podejmowania, wykonywania, czy zakończenia działalności gospodarczej skarżącej nie uległa jakiemukolwiek naruszeniu, czy ograniczeniu. Natomiast argument dotyczący zawarcia umowy z dnia 3 czerwca 2016 r. na zorganizowanie ogródka gastronomicznego obejmującego powierzchnię mniejszą niż chciałaby tego skarżąca należy zakwalifikować jako twierdzenia dotyczące wyłącznie interesu faktycznego, finansowego, gospodarczego skarżącej, ale w żadnej mierze nie interesu prawnego. Skarżąca ma nadal nieograniczoną możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze działalności gastronomicznej, polegającej na podawaniu posiłków i napojów w ogródkach gastronomiczno – kawiarnianych, tyle że zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości i przestrzeni obejmie powierzchnię mniejszą niż oczekiwana. Nie sposób wreszcie zdaniem Sądu stwierdzić istnienia interesu prawnego skarżącej w świetle art. 22 Konstytucji, czy art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z tych też przyczyn na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w zaskarżeniu aktu objętego skargą, a to wobec przyjęcia, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w jego zaskarżeniu i interes ten skarżonym aktem nie został naruszony, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, w sytuacji gdy skarżąca posiadała i posiada interes prawny, jak i wykazała jego naruszenie, co wykazała w toku postępowania i wobec tego przysługuje jej legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i w każdym przypadku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Spółka posiadała pełne i nieograniczone prawem innego podmiotu uprawnienie do domagania się udostępnienia jej powierzchni pod organizację ogródka gastronomicznego przed kamienicą [...], a podstawą prawną tego uprawnienia pozostaje w szczególności przepis § 5 pkt 5 uchwały z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Zgodnie z jego treścią: "Na terenie Parku ustala się następujące zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności usługowej w ogródkach gastronomicznych (kawiarnianych): ogródki gastronomiczne (kawiarniane), z wyłączeniem ogródków urządzanych w podworcach oraz na czas trwania imprez, mogą być lokalizowane przed budynkiem, w którym znajduje się lokal gastronomiczny, posiadający własne zaplecze oraz wejście od strony ulicy przy której jest zlokalizowany, przy czym pierwszeństwo mają lokale posiadające bezpośrednie wejście z ulicy lub placu (rynku)". Pismem z dnia 30 maja 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej względnie o jej oddalenie. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanego również jako P.p.s.a.): "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 P.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40). Skarga podlegała odrzuceniu, albowiem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie nie mieści się w katalogu aktów i czynności (bezczynności) wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. podlegających kognicji sądu administracyjnego, w szczególności nie jest to ani akt prawa miejscowego z punktu 5, ani inny niż akt prawa miejscowego akt z zakresu administracji publicznej z punktu 6 tego artykułu. W przepisach prawa wprawdzie brak jest definicji aktu prawa miejscowego tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego należy zaliczyć przede wszystkim: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, wydanie przez organ stanowiący, a nie wykonawczy, a także fakt jego opublikowania. Obojętna natomiast z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). Nazwy konkretnych aktów najczęściej wynikają z poszczególnych ustaw zawierających upoważnienie do ich wydania. Oczywiście o akcie prawa miejscowego nie przesądzają wyłącznie te kryteria, które można określić jako jego pewne cechy zewnętrzne. Wniesiona w sprawie skarga właśnie podważała ich dochowanie, a skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zarządzenia właśnie z uwagi na to, że jako akt prawa miejscowego nie spełnia ono ww. kryteriów (brak upoważnienia ustawowego, niewłaściwy organ, brak publikacji). W istocie bowiem o charakterze aktu rozstrzyga treść zawartych w nim norm i ich charakter, a zatem normy w akcie prawa miejscowego muszą mieć charakter generalny (czyli nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (nie wyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, co ważne, jako skierowane do adresatów na zewnątrz powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki. Dopiero ogół tych wszystkich cech pozwala ocenić czy w danym przypadku mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego czy z tak zwanymi przepisami prawa wewnętrznego. Jak wskazuje się bowiem w piśmiennictwie i orzecznictwie: "[N]ie ulega najmniejszej wątpliwości, iż organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić także przepisy prawa wewnętrznego obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą ich wydania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych. Warunkiem jednak wydawania takich przepisów jest nieobjęcie danego zagadnienia - jego zakresu przedmiotowego - regulacją ustawową. Uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym. Dodać trzeba, że w literaturze mocno akcentuje się, że przepisy prawa wewnętrznego "nie stwarzają (...) praw podmiotowych organów i jednostek zewnętrznych" /H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, str. 65/" (glosa W. Chróścielewskiego i J. Tarno do wyroku NSA z 1 marca 2001 r. SA/Bk 1532/00 opubl. OSP 2002, z.11, poz. 138, str. 546). Co istotne zatem, akty wewnętrzne adresowane do jednostek podległych nie są w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które powodowałoby uszczuplenie ich praw. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku analizowanego zarządzenia. Stąd też w konsekwencji tak trudno było Sądowi pierwszej instancji doszukać się w zaskarżonym akcie normy prawnej, która negatywnie wpływałaby na sferę materialnoprawną skarżącej, pozbawiała ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiała ich realizację, albowiem takich norm zaskarżone zarządzenie po prostu nie zawiera, co w powiązaniu z brakiem wyżej opisanych cech charakterystycznych dla prawa miejscowego kwalifikuje je jako akt prawa wewnętrznego nie podlegający kognicji sądu administracyjnego. I tak, poddając szerszej analizie charakter zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa należy zwrócić uwagę, że reguluje ono "zasady udzielania zgody na czasowe zajęcie (...)". Stwierdzenie to oznacza, że reguluje ono postępowanie, tryb udzielenia zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub powierzchni. Nie przesądza jednak jego charakteru ani do kogo jest ono adresowane, a więc czy dotyczy działań w sferze działania "imperium", czy "dominium" gminy, której podmiotowość prawną – podobnie jak podmiotowość Skarbu Państwa – należy rozpatrywać na gruncie tych dwóch płaszczyzn. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie w pierwszym wypadku organ, dbając o dobro publiczne, działa jako "władca", mając uprawnienia i zobowiązania wypływające z prawa publicznego, a w drugim jako "właściciel" wyposażony w uprawnienia i zobowiązania przypisane mocą prawa prywatnego. W sferze dominium gmina (Skarb Państwa) jako odrębny podmiot prawny jest podmiotem stosunków o charakterze cywilnoprawnym (przykł. por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1977 r. sygn. akt III CZP 35/77, OSNC 1978, nr 2, poz. 21 i z dnia 21 września 1993 r. sygn. akt III CZP 72/93, OSNC 1994, nr 3, poz. 49, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt IV CSK 261/09, K. Piasecki. Komentarz do art. 34 Kodeksu cywilnego. Lex/el ). Zauważyć natomiast trzeba, że w § 11 skarżonego zarządzenia jego wykonanie zostało powierzone Dyrektorowi Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa i Dyrektorowi Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie, zaś w załączniku nr 2 do zarządzenia określono postępowanie w sprawie udzielania tejże zgody. Porównanie jednak skarżonego zarządzenia z uchwałą Nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, na podstawie której zostało wydane skarżone zarządzenie prowadzi do wniosku, że stanowi ono powtórzenie regulacji dotyczących utworzenia parku kulturowego, zawartych w tej uchwale, a więc nie jest samodzielną regulacją zawierającą normy prawa materialnego, którego mogłyby się stać źródłem ewentualnych praw i obowiązków osób trzecich, spoza struktury aparatu administracyjnego będących własnością lub w zarządzie Gminy Miasta Kraków. Zauważyć też należy, że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Podkreślić przy tym należy, że nie ma tu miejsca sytuacja regulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., dla której przewidziana jest wyłączna właściwość rady gminy. Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g., a zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa. Ewentualne ograniczenia w samodzielnym decydowaniu przez podmioty mienia komunalnego o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych należy rozpatrywać w kontekście przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego, z mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, osobowości prawnej oraz związanym z tą osobowością przysługiwaniem prawa własności i innych praw majątkowych. Należy uwzględniać także konstytucyjną gwarancję samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w postaci przyznania tym jednostkom, przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ochrony sądowej. Skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego. Nadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określa, w myśl art. 1 pkt 1, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają zatem, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo jednak zawarcie umowy oraz jej warunki następują według woli organu wykonawczego i zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi. W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 27/17 i I OSK 2929/16 oraz 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 890/17 i I OSK 1000/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.) Wszystko to sprawia, że zaskarżone zarządzenie nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć cywilną umowę najmu lub dzierżawy z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa, ale reguluje wyłącznie tryb i sposób składania ofert cywilnoprawnych na wydzierżawienie nieruchomości gminnych przed lokalami gastronomicznymi. Informuje, w jaki sposób Prezydent jako organ wykonawczy gminy - właściciela nieruchomości będzie je rozpatrywał. Zarządzenie jest swoistą instrukcją działania informującą zainteresowane podmioty, jaki Wydział i w jaki sposób będzie rozpatrywał oferty. Z przepisów zarządzenia dla żadnego podmiotu nie wynika uprawnienie do żądania zawarcia umowy na wynajem ogródka gastronomicznego, ani jakiekolwiek pierwszeństwo w jej zawarciu. Zarządzenie wyraźnie określa, że owa zgoda Prezydenta następuje w drodze umowy cywilnej. Nie jest ona zatem poprzedzona jakimś aktem władczym kreującym po stronie przedsiębiorcy uprawnienie do zawarcia umowy. Określenie w § 3 warunków i zasad lokalizacji tych przedsięwzięć bliższe jest ogólnym warunkom umów na jakich może zostać zawarta umowa w przedmiocie zajęcia nieruchomości. Zarządzenie stanowi ze strony organu pewną deklarację co do tego w jaki sposób rozpatrzy i pod jakim kątem oceni przedstawioną mu propozycję zawarcia umowy, przy czym co istotne deklaracja ta nie wiąże ani przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ani nawet samego organu. Prowadzi to do konkluzji, że adresatem tego zarządzenia są Dyrektorzy wymienieni w § 11, a nie każdy potencjalny oferent. Z uwagi na powyższe uznać należało, że skarżone zarządzenie stanowiło wewnętrzny akt (instrukcję, regulamin) określający sposób zawierania tychże umów, w których jedną ze stron jest osoba reprezentująca Prezydenta Miasta Krakowa), a drugą podmiot zainteresowany dokonaniem takiego zajęcia. Zaskarżone zarządzenie nie pozbawia przy tym nikogo uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. Nie może być również źródłem roszczenia o zawarcie takiej umowy. Nie jest ono w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, a w konsekwencji też nie może naruszać niczyich praw. Z uwagi na to, iż Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie można zakwalifikować zarówno jako mieszczące się w art. 3 § 2 pkt 5 jak i pkt 6 P.p.s.a. to należy jeszcze wyjaśnić, że ten ostatni przepis obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: a) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, b) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź znoszą lub tworzą istniejący stosunek prawny, c) mają charakter indywidualny bądź generalny, d) nie są aktami prawa miejscowego (por. uzasadnienie uchwała z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13). Pomijając że dany akt jako "inny" nie może być kwalifikowany zarówno do punktu 5 jak i 6 § 2 art. 3 P.p.s.a. to należy zauważyć, że ich wspólną podstawową cechą jest wpływ na sferę praw i obowiązków jednostek spoza aparatu administracji. Brak tej cechy wykluczał zatem możliwość przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie mogło być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. a także art. 232 § 1 pkt 1 i art. 207 § 2 tej ustawy postanowił jak w sentencji. Wobec tego, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.