II OSK 530/17

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 284/16 w sprawie ze skargi Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie (dalej także jako "skarżący") uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Starosta Słupski udzielił Zachodniopomorskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na piętrzeniu śródlądowych wód powierzchniowych rzeki Wieprzy za pomocą istniejącego jazu zlokalizowanego w km 49+305 w miejscowości [...] (działki geodezyjne nr [...] obręb 0010 [...] i [...] obręb [...], gmina [...]), określając szczegółowo jego warunki (pkt I i II). W punkcie III decyzji zobowiązano Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie do zachowania przepływu nienaruszalnego w rzece Wieprzy o wskazanej wielkości, natomiast w punkcie IV (postanowienia dodatkowe) nałożono na skarżącego szereg obowiązków związanych z kontrolą i utrzymaniem urządzeń wodnych oraz wód, na których urządzenia te będą realizowane. W punkcie V decyzji zatwierdzono instrukcję gospodarowania wodą dla zadania "Szczególne korzystanie z wód - obiekt Węzeł [...] T/O [...]" W punkcie VI tej decyzji wskazano, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na piętrzeniu śródlądowych wód powierzchniowych rzeki Wieprzy za pomocą istniejącego jazu zlokalizowanego w km 49+305 w miejscowości [...], ważne będzie do 10 lipca 2035 r.. Organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.C. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie uchylił decyzję Starosty Słupskiego z [...] lipca 2015 r. w części w pkt IV "postanowienia dodatkowe" i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy określając postanowienia dodatkowe w zakresie punktów 1 – 2 w sposób analogiczny jak w decyzji organu I instancji oraz dodając punkt 3. Skargę na powyższą decyzję wniósł Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, określając w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu I instancji, analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie zawarł w jej sentencji rozstrzygnięcia w zakresie punktów od I do III decyzji Starosty Słupskiego. Decyzja organu I Instancji została zaskarżona w całości, przy czym w punktach od I do III określała cel i zakres korzystania z wód, warunki szczególnego korzystania z wód, a także zobowiązywała Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie do zachowania przepływu nienaruszalnego na rzece Wieprzy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie uchylił decyzję jedynie w części – tj. co do punktu IV obejmującego postanowienia dodatkowe, natomiast nie zawarł w decyzji żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego pozostałych punktów decyzji Starosty Słupskiego. Organ odwoławczy nie orzekł zatem o całości sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien orzec czy utrzymuje decyzję w mocy we wskazanej wyżej części, która obejmowała m.in. kwestionowane przez M.C. określenie piętrzenia do poziomu 20,31 m n.p.m. Zaniechanie orzeczenia w tym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie (rozstrzygnięciu), a o pozostałej w jego uzasadnieniu. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie jest wadliwa w świetle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Skutkowało to uchyleniem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z [...] stycznia 2016 r. przez błędne ustalenie, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania i nie mógł on zostać naruszony. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z [...] stycznia 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wydawaniu tej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający w tej sprawie aprobuje pogląd wyrażony między innymi w wyroku tego Sądu z 17 lutego 2012 r. I OSK 1741/11 (jak również w licznych innych wyrokach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), zgodnie z którym w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. W takim przypadku sytuacja prawna strony określona jest decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję, co niewątpliwie w tej sprawie organ odwoławczy uczynił. Po drugie, odnosząc się do poglądów wyrażonych w powołanych przez Sąd I instancji wyrokach sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że wyrok w sprawie I GSK 98/10 został wydany na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej i dotyczył przede wszystkim możliwości skorygowania przez organ odwoławczy podstawy prawnej decyzji. Podobnie wyrok w sprawie I SA/Bd 109/12 został wydany na gruncie Ordynacji podatkowej i chociaż przepisy tej ustawy zawierają podobne rozwiązania procesowe jak przepisy k.p.a., to nie należy poglądów dotyczących ich zastosowania w postępowaniach podatkowych niejako "automatycznie" przenosić na grunt postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie k.p.a. Postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. dotyczy natomiast wyrok w sprawie II OSK 607/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował wykładnię art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którą, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczyć będzie tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tego poglądu, uznając, że jeżeli z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ odwoławczy orzeka co do istoty sprawy jedynie w odniesieniu do części decyzji organu I instancji, a pozostałej części tej decyzji nie kwestionuje, to sytuacja prawna stron postępowania jest ukształtowana przez obie te decyzje. W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu odwoławczego tylko z uwagi na brak danego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji, pomimo, że decyzja jako całość nie budzi wątpliwości, jest nadmiernym formalizmem, który nie sprzyja zasadzie szybkości postępowania administracyjnego. Po trzecie, w tej sprawie Sąd I instancji pominął, że skarga Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie dotyczyła jedynie części zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z [...] stycznia 2016 r. Skarżący określił bowiem, że skarga dotyczy tylko pkt 3, obejmującego obowiązek wykonania określonych prac zabezpieczających. Skarżący nie kwestionował w ogóle pozostałej części decyzji, w tym nie kwestionował w żaden sposób, że zaskarżona decyzja nie obejmuje całości rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie jest wprawdzie związany granicami skargi, jednak powinien mieć na uwadze zakres żądania skarżącego. W tej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji z powodów procesowych spowodowało, że kwestia prac zabezpieczających (a więc istota skargi) nie została należycie rozstrzygnięta, bowiem Sąd I instancji odniósł się do niej jedynie na marginesie rozważań i bardzo lakonicznie. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.