I GSK 297/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1082/16 w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1082/16 oddalił skargę Powiatu O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Od przedmiotowego wyroku Powiat O. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1; art. 113 § 1; art. 133 § 1; art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to nierozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutu dotyczącego naruszania art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzetelnego podstawy prawnej decyzji Ministra Finansów wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w sytuacji, w której na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm., dalej: u.d.j.s.t.) w odniesieniu do tego samego podmiotu (Powiat O.) wydano dwie decyzje zobowiązującą do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za ten sam rok tj za 2007 r. tj wydanie decyzji a) Prawomocnej z dnia 28 grudnia 2009 r., a następnie b) Ostatecznej, będącej przedmiotem postępowania kontrolnego - tj. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję własną Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 ; art. 133 § 1 ; art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 oraz w związku z art. 193 p.p.s.a. które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia a to: - pomimo dokonania wykładni treści art. 37 ust. 5 oraz art. 36 u.d.j.s.t., zgodnie z którą Sąd wskazał dzień sporządzenia sprawozdań GUS typu S jako początkowy dzień biegu 5 letniego terminu przedawnienia oraz ustalenie, że: - termin przedawnienia należy liczyć od dnia 30 września 2006 r. zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. - w sytuacji, gdy decyzja wydana po raz pierwszy (objęta kontrolą sądowo administracyjną w niniejszej sprawie) została wydana po upływie 5 letniego terminu (tj. [...] listopada 2011 r.) Skarżący kasacyjnie Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości jak i decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. zobowiązującej Powiat O. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2007 rok w wysokości 2.693.485 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne, a zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nie orzekają o tym samym obowiązku. Ponadto niezasadnie autor skargi kasacyjnej decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji wiąże z całym rokiem, w tym przypadku - 2007. Z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że w stosunku do Powiatu O. wydano dwie decyzje zobowiązujące do zwrotu nienależnej kwoty części subwencji za 2007 r. Pierwsza decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczyła zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w związku z nieprawidłowymi danymi wykazanymi przez Liceum Ogólnokształcące [...] w O., co skutkowało zawyżeniem wyliczonej w oparciu o te dane liczby uczniów przeliczeniowych. Natomiast druga decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. zobowiązująca Powiat O. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2007 r. (utrzymanej w mocy decyzją z 29 lutego 2016 r.), została wydana w związku z ustaleniami w zakresie wykazania w sprawozdaniach nieprawidłowych danych przez szkoły i placówki oświatowe funkcjonujące w strukturach Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w O. Trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wskazane decyzje dotyczą nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2007 r. lecz w sprawach tych, zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych są skutkiem błędów w danych sprawozdawczych, popełnionych przez różne szkoły i placówki oświatowe. Zauważyć należy, że ani z postanowień art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., ani też z postanowień przepisów prawa procesowego zawartych w skardze kasacyjnej nie sposób wywieść zakazu wydawania kilku decyzji zobowiązujących do zwrotu nienależnej kwoty części subwencji za ten sam rok, jeżeli tylko rozstrzygnięcie takie dotyczy innego przedmiotu (innej nieprawidłowości). Na marginesie warto nadmienić, że autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty naruszenia prawa procesowego nie wykazał w żaden sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego był zobligowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym zarzuty zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, istota zawartych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 5 oraz art. 36 u.d.j.s.t. W odniesieniu do ostatniego ze wskazanych przepisów nie skonkretyzowano w skardze kasacyjnej, który ustęp tej regulacji podlega zaskarżeniu. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do zarzutu naruszenia tego przepisu. Z kolei z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. wynika, że przepis art. 36 ust. 8 stosuje się odpowiednio (do decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części subwencji). Zgodnie zaś z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Według autora skargi kasacyjnej początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należy wiązać ze sporządzeniem sprawozdań statystycznych na rok 2007, według stanu na 30 września 2006 r. Ponadto według autora skargi kasacyjnej okres przedawnienia do wydania takiej decyzji kończy się z dniem [...] września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że autor skargi kasacyjnej dokonał wadliwej interpretacji art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., nie uwzględnił bowiem tego, że termin przedawnienia biegnie w tym przypadku nie od 30 września 2006 r., a od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji, a zatem od końca 2006 r. Dokonana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. jest zatem obarczona błędem w procesie wykładni językowej – pars pro toto (ustalenie treści normy prawnej w oparciu o fragment przepisu a nie całą jego treść). Pominięto bowiem użyty w art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. zwrot "licząc od końca roku budżetowego", wyznaczający w sposób precyzyjny początek biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji. W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty dotyczące pozostałych przepisów (procesowych i ustrojowych) zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.