VII SA/Wa 2079/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r.; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz U z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po przeprowadzeniu na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. zostało wszczęte na wniosek [...]". Kontrolowaną decyzją organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie zainstalowania antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej – stacji bazowej telefonii komórkowej Orange na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Po analizie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. pod kątem art. 156 § 1 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie jest ona obarczona żadna wadą nieważności: nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając takie stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana decyzja z dnia [...] marca 2015 r. wydana została po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt IISA/Wr 260/14, którym oddalono skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie zainstalowania antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej – stacji bazowej telefonii komórkowej Orange na dachu budynku przy ul. [...] w [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "sprawa dotyczy ingerencji w obiekt budowlany – budynek mieszkalny, a ściślej ujmując instalowania urządzeń na tym budynku. Tego rodzaju roboty budowlane na obiektach budowlanych są w sposób oczywisty objęte zakresem przedmiotowym ustawy Prawo budowlane, a wynika to wprost z art. 29 ust.2 pkt 15 i art.30 ust.1 pkt 3lit. b. Ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U Nr 106, poz.675) znowelizowano art. 29 ust.2 pkt 15 ustawy wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Nie może być zatem żadnych wątpliwości, że prace związane z instalowaniem urządzeń telefonii cyfrowej na obiektach budowlanych stanowią roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, podlegające kontroli organów nadzoru budowlanego. Jeśli zaś chodzi o wymagania, jakie ma spełnić inwestor przed dokonaniem instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach, to będą one różnić się w zależności od konkretnej inwestycji. Pozwolenia na budowę wymagać będzie instalacja urządzeń, która wiąże się z ingerencją w istniejący obiekt budowlany, prowadząc do jego przebudowy(...)". W związku z wiążącymi wytycznymi Sądu organ powiatowy przeprowadził w dniu 10 grudnia 2014 r. wizję, w czasie której ustalił, że konstrukcję stacji bazowej wykonano zgodnie z przedłożonym w trakcie wizji lokalnej w dniu 22 października 2013 r. projektem budowlanym –Branża konstrukcyjna, sporządzonym przez mgr inż. [...] posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Sporządzone protokoły badań i sprawdzeń nie wykazały nieprawidłowości. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie kierownika robót elektrycznych inż. [...] oraz kierownika robót budowlanych mgr inż. [...]o wykonaniu stacji bazowej zgodnie z dokumentacją projektową oraz obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym oświadczenia te nie zostały podważone. Nadto kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzona przez mg inż. [...] stwierdza, że "planowane (...) przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ponadto planowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000(...)". Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do umorzenia postępowania w sprawie bowiem zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 1409) "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń , w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych". Natomiast zgodnie z art.30 ust 1 pkt 3 lit. b ww ustawy "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust.3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych". Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowanego wskazał, iż w sytuacji gdy wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa i w związku z tym nie wymagają prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie, która legalizuje wykonane roboty. Na uzasadnienie takiego stanowiska powołał wyroki WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 585/08, WSA w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 689/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 542/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2011 r. sygn akt II SA/Gl 901/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt IISA/Wr 10/11. Powyższe stanowisko zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt IIOSK 759/10 oraz z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2083/10. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. Ponownie analizując sprawę organ nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Jednocześnie zwrócił szczególną uwagę na istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i powtórzył swoja uprzednią argumentację Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa w związku z: 1. art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie narażenia zdrowia, życia oraz mienia mieszkańców [...] z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu wykracza poza teren, co do którego inwestor posiada tytuł prawny tym bardziej, że sporządzona dokumentacja nie uwzględnia zjawiska superpozycji, błędu metody obliczeniowej oraz zjawiska odbić; 2. art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez jego pominięcie; 3. art.6 kpa poprzez uznanie, iż całość techniczno-użytkowa stacji bazowej nie została zdefiniowana w ustawie Prawo budowlane; 4. art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie obligatoryjnemu obowiązkowi ustosunkowania się do podniesionych zarzutów ; 5. § 2 ust 1 pkt 7 lit c oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich pominięcie w sytuacji , w której miały one zastosowanie na azymucie 55 o; 6. art. 48 ust 1w związku z art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie; 7. art. 3 pkt 1 lit b w związku z art. 3 pkt 3 oraz 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z uwagi na ich pominięcie w sytuacji, w której całość techniczno-użytkowa ( maszty, anteny, trasy, kable, urządzenia nadawczo-odbiorcze, linia zasilająca) tworzy obiekt budowlany (budowlę) co potwierdza jednolite orzecznictwo NSA; 8. art.7, 8, 107 § 3 kpa w związku z art.29 ust 3 Prawo budowlane oraz w związku z art.13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na: a) brak podania faktycznej mocy EIRP anten na danym sektorze objętych analizą. b) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny. c) nie wskazanie, jak na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym wykazaniem iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy. d) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu. e) brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora. f) brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010 r. Nr 213, poz.1397) i jej merytorycznego uzasadnienia. g) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. h) brak podania definicji miejsc dostępnych dla ludności i to w sytuacji w której jednolite orzecznictwo NSA oraz GINB w Warszawie nie podziela poglądu autorki kwalifikacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu przytoczono obszerne fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Zgodnie z art. 31 § 2 organ administracji publicznej orzeka o zasadności bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r. V SA/WA 178/92, NSA 1993, Nr 1 poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s.18) przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 kpa. Analizując treść art. 31 § 1 kpa stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki , które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że Stowarzyszenie wnosząc o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] marca 2015 r. ( wniosek z dnia [...] marca 2015 r.) nie złożyło jednocześnie do organu administracji wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Rozpoznając tak sformułowane pismo obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była jego ocena z punktu widzenia art. 31 § 1-3 kpa zaś organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w sprawie. Podkreślić bowiem należy, że jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesem strony. Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza, że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej przystępującej do postępowania. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA II OSK 2161/10, z 2012-2013 r., Wspólnota 2012/43, WSA II SA/Bd 375/15 z 2015 r. ( 8 lipca 2015 r.), Lex nr 1852086). Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie rozpatrzył wniosku [...] z punktu widzenia zaistnienia przesłanek ustawowych ale wszczął postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2015 r. na wniosek stowarzyszenia, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. Art. 31 § 2 kpa nie stwarza żadnych wątpliwości interpretacyjnych stanowiąc, że "organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu". Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016 r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji.