II OSK 676/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 2/16 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] listopada 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2016r. sygn. akt III SA/Rz 2/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. K. na decyzję [..]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] listopada 2015r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, stąd wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przeprowadzone w sprawie przez organy postępowanie dowodowe daje uzasadnione podstawy do przyjęcia realizacji spornego obiektu przed 1995 r. Jako główny punkt odniesienia poczynionych w tym zakresie ustaleń potraktował zeznania osób obcych względem stron, według których istniejący na działce nr [.]. drewniany budynek gospodarczy zastąpiony został murowanym na początku lat 80 XX w. Twierdzeniom skarżącego i członków jego rodziny, że budynek został przebudowany w 1998 r., zaś rozbudowany o garaż w 2005 r., przeczą w ocenie Sądu wyniki oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB opisane w protokole z dnia 10 sierpnia 2005 r. oraz w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 23 sierpnia 2005 r., w którym wskazano wprost, że w wyniku kontroli nie stwierdzono wybudowania garażu, a zabudowa gospodarcza działki jest zabudową istniejącą od lat. Nie jest przy tym wykluczone, że garaż (postawiony od strony wschodniej drewnianej pierwotnie szopy i tworzący z nią funkcjonalną całość), który wg skarżącego i części świadków rzekomo miał zostać wybudowany w 2005 r., został pomylony z dobudowaną wtedy - wg oświadczenia M.W.- od jej strony północnej, na czas remontu tymczasową wiatą (jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w latach 2004 - 2005 w celu dostosowania budynku garażowo - warsztatowego na inwentarski wykonano tynki ścian wewnętrznych, wylewki oraz zamurowano drzwi). Przeciwko uznaniu dokonania budowy garażu dopiero w 2005 r. świadczy także stwierdzony podczas kontroli w dniu 10 sierpnia 2005 r. fakt istnienia już podmurówki dobudowanej od strony wschodniej do garażowej części budynku gospodarczego, mającej służyć jako ogrodzenie działki i wybieg dla drobiu. W ocenie Sądu trudno również przyznać rację skarżącemu, że w trakcie odbudowy (przebudowy) drewnianej szopy na murowaną doszło do zmiany jej wymiarów. Abstrahując od wymiarów dobudowanej części garażowej (3,50 x 5,20 m), różnicę między wymiarami tej części budynku (stanowiącego wcześniej drewnianą szopę) wynikającymi z przedłożonego przez niego planu realizacyjnego sporządzonego dla potrzeb budowy na jego działce budynku gospodarczego (4,90 x 6 m) a wymiarami stwierdzonymi w trakcie prowadzonego obecnie postępowania (4,95 x 5,90 m) należy uznać za symboliczną, mieszczącą się w granicach błędu pomiarowego. W tej sytuacji zaskarżona decyzja prawidłowo wydana została w oparciu o przepisy art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania nie było kwestionowane przez żadną ze stron wykonanie opisanych robót w ramach samowoli budowlanej (w myśl art. 28 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z kolei zaś § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania rozbudowy stałych i tymczasowych budynków oraz dla wykonania robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmującym wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych). Odnośnie przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 zostało stwierdzone, że przedmiotowy budynek zarówno w dacie dokonania rozbudowy i odbudowy, jak i wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie naruszał zasad zagospodarowania przestrzennego. Zostało również wykazane, że wykonanie przedmiotowego obiektu nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (ze sporządzonej w sprawie przez osobę z uprawnieniami budowlanymi oceny technicznej wynika jego dobry stan techniczny). Dodatkowo odbudowa z użyciem materiałów nierozprzestrzeniających ognia, mimo usytuowania z naruszeniem przepisów normujących odległość budynków od granicy, przekonuje, że nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (mimo pierwotnej drewnianej konstrukcji szopy, na budowę na działce skarżącego nr [..] murowanego budynku gospodarczego w odległości 4 m od niej, wydana została 6 sierpnia 1985 r. pozytywna opinia Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnych w [..]). Przy braku okoliczności skutkujących nakazem przymusowej rozbiórki, zasadnie też doszło do nałożenia na aktualną właścicielkę przedmiotowego budynku obowiązków wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji, gdyż obiekt wybudowany został z naruszeniem wymogów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Jak wskazał Sąd, w sprawie nie budzi wątpliwości usytuowanie budynku w zbytnim zbliżeniu do granicy z działką skarżącego nr 846. Jest to niezgodne zarówno z § 12 obowiązującego w czasie powstania budynku rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jak i § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd kierując się przede wszystkim względami bezpieczeństwa oraz ochrony osób i mienia, za w pełni uzasadnione i celowe uznał dostosowanie wybudowanych przed laty budynku do obecnie obowiązujących norm. W tej sytuacji uznał, że przewidziane zaskarżoną decyzją zamurowanie w przedmiotowym budynku otworów okiennych, rozbiórka okapów od strony działki nr [..], zamontowanie na jego dachu rynny, wyprowadzenie ponad pokrycie dachu ścian od strony działki nr [..] (względnie zastosowanie wzdłuż ścian - pod pokryciem - pasa z materiału niepalnego) oraz wykonanie w nim wentylacji w pełni spełnia w omawianym przypadku wynikający z art. 40 Pr. bud. z 1974 r. wymóg wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi, a podniesione w niej zarzuty należało uznać za nietrafne. W ocenie Sądu w sposób prawidłowy został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, a przeprowadzone postępowanie nie uchybiło dyspozycjom wynikającym w szczególności z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o właściwą podstawę prawną i zostało w należyty sposób uzasadnione, spełniając tym samym wymogi art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej S. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez akceptację błędnych ustaleń faktycznych leżących u podstaw wydania zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w szczególności nieuprawnione przyjęcie, że: a) w 1982 r. dobudowano do zlokalizowanej na działce o nr ew. [..] szopy od jej wschodniej granicy murowany garaż o wymiarach 3,5 m x 5,2 m, przykryty jednospadowym dachem, gdy faktycznie na wschód od drewnianej szopy składowane były pustaki betonowe, o które oparty był prowizoryczny dach z jednej strony, a z drugiej mający oparcie na drewnianej szopie (pod tą doraźną konstrukcją przetrzymywany był ciągnik marki Ursus C330 bez kabiny); b) w latach 1986-1987 dokonano odbudowy drewnianej szopy, w miejsce której powstała murowana część gospodarcza, gdy z materiału dowodowego wynika, że drewniana szopa stała na działce o nr ew. [..] do roku 1997 r.; c) część gospodarcza (była drewniana szopa) oraz dobudowany garaż (wiata) stworzyły całość (jeden obiekt) przykryty wspólnym dachem w latach 1986-1987, gdy faktycznie szopa istniała jeszcze w 1997 r. (w 1998 r. wokół niej wybetonowano fundament, na nim posadowiono budynek, a szopę rozebrano), a jej podwyższenia, przesunięcia na wschód, zmiany kształtu i spadku dachu dokonano w 2004 r.; skutkujące wadliwym przyjęciem, że skutki prawne dokonanych robót należy oceniać w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a nie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w konsekwencji oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi. 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7, art 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z odbudową w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że o ile odbudowy dokonano w 1998 r., to w 2004 r. dokonano rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego. 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi bez uprzedniego zbadania wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego w zakresie daty wykonania robót w przedmiotowym obiekcie na działce o nr ew. [..], a dotyczących pominiętych (przemilczanych) dowodów rzeczowych. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie: 1. art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud.1974 w zw. z art 103 ust. 2 Pr. bud. 1994r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy prace budowlane w obiekcie budowlanym zostały dokonane po dniu 1 stycznia 1995 r. 2. § 12 ust. 1-5, § 28, § 108, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez ich zastosowanie w sprawie, w sytuacji przyjęcia przez organy administracji publicznej, że samowolę budowlaną należy oceniać w świetle Pr. bud. z 1974r. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie okazały się skuteczne. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego uznał za prawidłowy, ustalony przez organy stan faktyczny. Zasadnie przy tym przyjmując, że drewniany budynek powstał w latach 20-tych XX wieku w zbliżeniu do granicy zgodnie z jego aktualnym usytuowaniem, a następnie został w latach 80-tych przebudowany oraz rozbudowany o garaż. To czy było to na początku, czy też w połowie lat 80-tych pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, z późn. zm.), która znajduje w sprawie zastosowanie. Sąd wskazał jakie dowody uznał za wiarygodne i dlaczego, dla ustalenia daty przebudowy i rozbudowy obiektu, jak również wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności dowodom dostarczonym przez skarżącego. Wyjaśnienia Sądu w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z kolei podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty stanowią jedynie polemikę z ustaleniami w tym zakresie organów, nie dostarczając przy tym argumentów uzasadniających wzruszanie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Odwoływanie się przez skarżącego do dokumentacji zdjęciowej i w ten sposób podważania ustaleń dokonanych przez wykwalifikowany organ nadzoru budowlanego w toku bezpośrednich oględzin, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania poczynionych na tej podstawie ustaleń faktycznych. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ( art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1974r. oraz § 12 ust. 1-5, § 28 i § 108, § 271 rozporządzenia z 2002r.), bowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie brak było przesłanek do zastosowania sankcji w postaci przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., wobec czego możliwa była legalizacja w oparciu o art. 40 powołanej ustawy. Fakt, że w czasie przystąpienia do przebudowy oraz rozbudowy sporny budynek nie spełniał wymagań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pod względem odległości od granicy nie oznacza, że nie możliwa była jego legalizacja w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli budowlanej przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia ( por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007r. sygn. akt II OSK 1398/06, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009r. sygn. akt II OSK 1215/08). Nadto dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie tego faktu, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych z konkretnym zagrożeniem dla ludzi powodowanym przez wybudowanie obiektu. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że naruszenie warunków technicznych dotyczących sytuowania spornego budynku od granicy i sąsiedniej zabudowy nie może być utożsamiane z niebezpieczeństwem w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974r., które automatycznie skutkuje rozbiórką. Prawidłowe było również zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1422 z późn. zm.),, bowiem zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne ( m. in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Takie reguły postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego wynikają z dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 242/17, dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2155/11 i z dnia 3 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1057/15). Zwrócić należy również uwagę na brzmienie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., który wskazuje, że jego przepisy stosuje się nie tylko przy projektowaniu nowych budynków, lecz również przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, a także oświetlenia awaryjnego. Z powołanych przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że mają zastosowanie w niniejszej sprawie również z tego powodu, że przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego była dokonana samowolnie przebudowa oraz rozbudowa budynku gospodarczego. W tej sytuacji doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w rozumieniu art. 40 Pr. bud. z 1974r. należy rozumieć doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w chwili wydania decyzji legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.