II OSK 998/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) sp. z o.o. K. S.K.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 815/16 w sprawie ze skargi (...) sp. z o.o. z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od (...) sp. z o.o. K. S.K.A. z siedzibą w L. na rzecz (...) sp. z o.o. z/s w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 815/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej – (...) Sp. z o.o. w K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania w pierwszej instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było lub stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowym postępowanie jest wtedy, gdy zabraknie któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. W rozpoznawanej sprawie za bezprzedmiotowe uznano postępowanie z wniosku inwestora - Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w K. Sp. z o.o. dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia ocenionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej w skrócie SKO) jako nie będące inwestycją celu publicznego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadą wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego. SKO błędnie uznało, że budowa bloku energetycznego opalanego paliwem alternatywnym nie mieści się art. 6 pkt 2 lub pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.n., a zatem nie stanowi celu publicznego, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji biorąc pod uwagę części składowe instalacji i jej charakterystykę należało uznać, że stanowi ona inwestycję celu publicznego i stąd inwestor złożył swój wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację takiej inwestycji. W decyzji umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne SKO wskazało jedynie, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego, natomiast nie wypowiedziało się co do tego, czy inwestycja wymaga ustalenia sposobu zagospodarowania w drodze decyzji o warunkach zabudowy, czy też w ogóle nie wymaga ustalenia sposobu zagospodarowania w formie decyzji. Tylko w tym ostatnim przypadku zasadne byłoby uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć realizujących zadania o charakterze lokalnym lub ponadlokalnym, skoro współpracować będzie z Zakładem Unieszkodliwiania Odpadów w K. w zakresie zagospodarowania odpadów palnych wyodrębnionych w wyniku przetwarzania odpadów w tym Zakładzie, który ma status RIPOK (regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych). Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę powyższe przyczyny uznał decyzję SKO za wadliwą, wydaną z naruszeniem art. 133 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 3 u.g.n. Ponieważ stwierdzone naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej Spółki (...) sp. z o.o. z siedzibą w L. zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy oraz niewyjaśnienie w sposób należyty, z dokonaniem analizy przepisów prawa, na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał stwierdzenia, że sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego; 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej regulacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i dokonanie stwierdzenia, że przy założeniu, że inwestycja pod nazwą "budowa bloku energetycznego opalanego paliwem alternatywnym w K. " nie jest inwestycją celu publicznego, SKO nie miało podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji skargi złożonej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej – (...) Sp. z o.o. w K. w całości; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 4 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 26 i pkt 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101, z późn. zm.) i w związku z art. 145 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja, której dotyczy wniosek z dnia (...) maja 2015 r. pod nazwą "budowa bloku energetycznego opalanego paliwem alternatywnym w K." jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy z prawidłowej analizy tych przepisów oraz wniosku inwestora wynika, że nie można jej przyporządkować do katalogu z art. 6 u.g.n., gdyż celem przedmiotowej inwestycji jest wytwarzanie energii, nie zaś unieszkodliwianie i odzysk odpadów. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy przepisów regulujących instytucje "spalarni" i "współspalarni“, co także miało znaczenie w okolicznościach tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy sposobu zakwalifikowania zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z dnia (...) maja 2015 r. złożonym przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. z siedzibą w K. Wniosek ten dotyczył wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę bloku energetycznego opalanego paliwem alternatywnym. Z opisu tej inwestycji zawartej w dołączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia wynika, że blok energetyczny będzie złożony z jednej linii termicznego przetwarzania odpadów z odzyskiem energii o wydajności 4,4 tony (Mg) na godzinę. Spalanie odpadów będzie następowało w odpowiednio przystosowanym piecu rusztowym z suchym lub półsuchym systemem oczyszczania spalin i sama instalacja będzie produkować energię elektryczną i ciepło. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem przez inwestycję celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tym samym pod pojęciem inwestycji celu publicznego, która wymaga ustalenia lokalizacji w oparciu o art. 50 u.p.z.p. rozumie się takie przedsięwzięcie, które spełnia następujące cechy: po pierwsze musi realizować jeden z celów objętych art. 6 u.g.n; po drugie musi mieć znaczenie co najmniej lokalne (gminne). Stosowne do art. 6 pkt 3 u.g.n. do celów publicznych zalicza się budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek celu publicznego objęty art. 6 pkt 3 u.g.n. Takie stanowisko jest trafne. Jak bowiem wynika z opisanego zamierzenia oraz składanych w trakcie postępowania wyjaśnień przez wnioskodawcę (np. w piśmie z dnia (...) września 2016 r.), budowa bloku energetycznego ma służyć termicznemu przekształcaniu odpadów. Innymi słowy zamierzenie to stanowi budowę części zakładu przeznaczonego do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem wytwarzanej energii elektrycznej i cieplnej. Głównym celem tej inwestycji będzie termiczne przekształcanie poddanym uprzednio sortowaniu części odpadów wraz z odzyskiem energii elektrycznej i cieplnej. Zaakcentowanie we wniosku, że chodzi o blok energetyczny wytwarzający energię w wyniku termicznego przekształcenia odpadów nie odbiera celu tej inwestycji, jakim jest termiczne przekształcanie odpadów celem odzyskania energii. Pojęcie odzysku odpadów zostało uregulowane w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem odzysk odpadów oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z kolej jednym z rodzajów odzysku jest odzysk energii, który polega na tym, że w wyniku termicznego przekształcania odpadów następuje odzyskanie energii (art. 3 pkt 15 ustawy o odpadach). Termiczne przekształcenie odpadów to poddanie ich spalaniu lub innym procesom termicznego przetwarzania (art. 3 pkt 29 ustawy o odpadach). Tym samym skoro budowa urządzenia służącego do odzysku odpadów stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n., to trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem z (...) maja 2015 r. stanowi cel publiczny. Nie ma istotnego znaczenia w okolicznościach tej sprawy, czy urządzenie do odzysku odpadów będzie współspalarnia odpadów, czy też spalarnia odpadów. Oba urządzenia definiuje art. 3 pkt 31 i pkt 26 ustawy o odpadach wyróżniając je w ten sposób, że w przypadku urządzenia będącego spalarnią jego głównym celem jest termiczne przekształcenie odpadów (ich spalenie) bez wytwarzania energii lub z wytwarzaniem energii jako produkt uboczny; natomiast w przypadku współspalarni odpadów głównym celem termicznego przekształcenia odpadów jest wytwarzanie energii. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji rozważając zakwalifikowanie przedmiotowego zamierzenia do kategorii spalarni lub współspalarni powinien precyzyjnie wskazać, do jakiej kategorii należy to urządzenie kwalifikować, tym niemniej nie ma to istotniejszego znaczenia w sprawie. Zarówno zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji do kategorii współspalarni (co jest trafniejsze na podstawie akt sprawy) lub nawet spalarni nie ma znaczenia w zakresie zaliczenia tej inwestycji jako realizującej cel publiczny objęty art. 6 ust. 3 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że zarówno spalarnia lub współspalarnia taki cel będą realizować. Także w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że budowa zakładu termicznego przekształcania odpadów stanowi inwestycję celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 444/15, opub. w LEX nr 2190870; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 655/11, opub. w LEX nr 1584397; wyrok WSA w Krakowie z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1536/12, opub. w LEX nr 1274536; wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1119/13, opub. w LEX nr 1769806; wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 821/13, opub. w LEX nr 1770028; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1221/11, opub. w LEX nr 1145791). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 4 u.p.z.p. oraz w związku z art. 6 ust. 3 u.g.n. nie jest zasadny. Zamierzenie zawarte we wniosku stanowi inwestycję celu publicznego. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma znaczenie co najmniej lokalne, ponieważ pozwala na termiczne przekształcenie odpadów zbieranych z obszaru co najmniej Miasta K. Także zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zasadny, bo wprawdzie zgodnie z tym przepisem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak należy także mieć na uwadze art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli dane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego. Skoro na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wnioskodawca zamierzając zrealizować przedmiotowe zamierzenie miał obowiązek wystąpić o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 26 i art. 3 pkt 31 ustawy o odpadach. Jak zostało to już wyjaśnione, art. 3 pkt 26 ww. ustawy definiuje spalarnię odpadów, a art. 3 pkt 31 współspalarnię odpadów. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji zamiennie interpretowania przedmiotowego zamierzenia jako spalarni lub współspalarni było nieprawidłowe, ale wada ta nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie. Zarówno odzysk energii z odpadów (realizowany przede wszystkim we współspalarni) jak i ich unieszkodliwianie (realizowane przede wszystkim w spalarni) zostało zaliczone w oparciu o art. 6 pkt 3 u.g.n. do celów publicznych. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 P.p.s.a. jest niezasadny, a ponadto został częściowo błędnie zredagowany. Art. 145 P.p.s.a. zawiera trzy paragrafy, a w tym paragraf pierwszy tego artykułu dzieli się na trzy punkty, w tym punkt pierwsze dodatkowo zawiera trzy litery. Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, którą normę prawną zawartą w art. 145 P.p.s.a. niewłaściwie zastosował Sąd pierwszej instancji, to nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastąpienie w tym zakresie strony skarżącej kasacyjnie i takie doprecyzowanie zarzutu skargi kasacyjnej, aby pozwalał on na skontrolowanie zaskarżonego wyroku. W okolicznościach tej sprawy nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. W szczególności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego uznaje przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne za inwestycję celu publicznego i do takiego trafnego twierdzenia Sądu pierwszej instancji nie było koniecznym czynienie rozróżnienia pomiędzy spalarnią i współspalarnią. Nie może zostać uznanym za zasadnym także i ten zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. uznania za nieprawidłową wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dokonaną w tej sprawie przez SKO. W przypadku, gdy wnioskodawca składa wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a objęte takim wnioskiem zamierzenie nie jest zaliczane do takiej kategorii inwestycji, to dopuszczalnym było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków lokalizacji. Decyzja o warunkach zabudowy tak jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mają za przedmiot ustalenie podstawowych parametrów przyszłego zamierzenia inwestycyjnego niezbędnych do późniejszego wydania pozwolenia na budowę lub innego zezwolenia uprawniającego do realizacji inwestycji wynikającego z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą przed Sądem pierwszej instancji, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od strony skarżącej kasacyjnie Spółki (...) sp. z o.o. z siedziba w L. na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej – (...) sp. z o.o. kwotę 400 złotych obejmującą zwrot opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie kasacyjne obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).