I SAB/Wa 179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. i A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M. S. i A. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. i A. S., reprezentowani przez adwokata M. W., pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] m² położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Skarżący wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za w/w część nieruchomości; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że opisana wyżej nieruchomość (której ogólna powierzchnia wynosiła [...]) objęta została dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), powoływanym dalej jako "dekret". W związku z wydaniem w dniu [...] września 1962 r. decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego, nastąpiła utrata posiadania co do części nieruchomości o pow. [...]. Utrata posiadania pozostałej części nieruchomości nastąpiła w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego co do pow. [...]. W posiadaniu spadkobierców pozostała nieruchomość o pow. [...] i w tym zakresie decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] zostało na ich rzecz ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości o pow. [...] (tj. [...] - [...]) na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu w zakresie nieruchomości o pow. [...] Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania do czasu rozpoznania przedmiotowego wniosku. Tym samym, zdaniem skarżących, brak jest przeszkód do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w zakresie nieruchomości o pow. [...] (tj. [...] - [...]). Skarżący zaznaczyli, że wobec niepodejmowania przez organ czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia, wnieśli zażalenie na bezczynność Prezydenta do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uznał zażalenie za zasadne i zakreślił Prezydentowi 2-miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia. Mimo upływu terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", jak i dodatkowego terminu zakreślonego postanowieniem Wojewody [...], organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Prezydent uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 K.p.a. Zdaniem skarżących przewlekłość organu ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...] ozn. hip. [...] zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu do terenu stanowiącego obecnie własność Miasta [...]. Powyższe postanowienie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i jak wynika z wyjaśnień zawartych w piśmie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarga na to postanowienie nie została wniesiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). W myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za część opisanej wyżej nieruchomości o pow. [...] należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania jest wynikiem wydania przez Prezydenta [...] w dniu [...] października 2015 r. postanowienia nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o odszkodowanie za część nieruchomość położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip.[...], utrzymanego w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Postępowanie zawieszone zostało do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dawnego właściciela z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części gruntu o pow. [...] złożonego w trybie art. 7 dekretu. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracynym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego (wyroki NSA z: 30.12.2014 r. I OSK 645/14, 17.12.2014 r. I OSK 609/14, 23.09.2014 r. I OSK 462/14 i 25.09.2014. I OSK 563/14). Przy czym wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, że postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie czynności. W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania o odszkodowanie za część opisanej wyżej nieruchomości, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Przy czym zauważyć trzeba, że postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie o odszkodowanie za część w/w nieruchomości [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu nie wskazując, że postępowanie zostało zawieszone jedynie co do części o pow. [...] objętej wnioskiem dekretowym. Wbrew twierdzeniom skarżących brak jest zatem podstaw do uznania, że wniosek o przyznanie odszkodowania z dnia [...] listopada 2014 r. powinien zostać rozpoznany co do wskazanej w skardze części (tj. [...]). Zauważyć trzeba, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dokładnej analizy celem precyzyjnego i jednoznacznego określenia powierzchni nieruchomości, co do której wniosek o ustalenie odszkodowania jest zasadny. Zwłaszcza, że z nadesłanych akt wynika, że w sprawie wydawane były liczne decyzje odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości, w tym m.in. decyzje komunalizacyjne, decyzje ustalające odszkodowanie, zmieniano też oznaczenia ewidencyjne działek. Istotne jest również wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy co do powierzchni przejętej nieruchomości, tj. w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2000 r. wskazano, że J. S. był właścicielem nieruchomości o pow. [...] natomiast w zaświadczeniu z dnia [...] marca 1991 r. podano, że był właścicielem nieruchomości o pow. [...]. Okoliczności powyższe powinny zostać jednoznacznie wyjaśnione. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. należało stwierdzić, że skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów K.p.a. Jak wynika z analizy akt sprawy po wpłynięciu powyższego wniosku Prezydent [...] ograniczył się do wystosowania pisma z dnia [...] lutego 2015 r. informującego pełnomocnika stron o przyczynach niemożności załatwienia sprawy oraz pisma z dnia [...] października 2015 r. skierowanego do Delegatury Biura Geodezji i Katastru zawierającego prośbę o przesłanie dokumentów koniecznych do rozpoznania wniosku. Kolejną czynnością organu było wydanie postanowienia z dnia [...] października 2015 r. o zawieszeniu postępowania. Trudno zatem uznać, że Prezydent na bieżąco interesował się sprawą oraz że działał zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach K.p.a. Jednocześnie, mając na względzie charakter i stopień skomplikowania sprawy, a w szczególności konieczność ustalenia powierzchni nieruchomości, do której przysługuje wniosek o odszkodowanie, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Uznając powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o co wnosili skarżący i w tej części oddalił skargę. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).