II OSK 2948/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 101/16 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J.K.kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2016r. sygn. akt VIII SA/Wa 101/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] grudnia 2015r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] października 2015r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 5 czerwca 2012 roku J. K. zwrócił się do Kierownika Delegatury w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ulicy Ż. Do wniosku został dołączony projekt architektoniczno-budowlany remontu przebudowy dla celów mieszkaniowych strychu od strony podwórza z posesją nr [..] w R. przy ulicy Ż. Wniosek ten został uzupełniony o opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego dachu oraz prac zabezpieczających dach i konstrukcję budynku. Wniosek J. K. został przekazany właściwemu organowi - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R., który postanowieniem z dnia [..] września 2012 roku zawiesił z urzędu postępowanie do czasu zakończenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości oraz rozstrzygnięcia przez [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie robót budowlanych wykonanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Decyzją z dnia [..] lutego 2014r. [..] Konserwator Zabytków na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków nakazał J. K. rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego na wysokości pierwszego piętra oraz remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonania nadbudowy. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2014r. [..] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał współwłaścicielom nieruchomości (budynku frontowego) przy ulicy Ż. w R., dz. Ew. nr [..] - J.K., A. D., J. D., E. J., J.J. w terminie do 30 czerwca, 2015 roku przeprowadzenie robót budowlanych w budynku frontowym przy ul. Ż.w R. obejmujących - remont więźby dachowej wraz z wymianą elementów w złym stanie technicznym oraz wykonaniem nowego pokrycia dachowego, remont komina w zakresie reperacji oraz przedmurowań w; obrębie występujących spękań, zarysowań, uszkodzeń, ubytków, zarysowań, remont drewnianego stropu. Decyzją z dnia [..] października 2015r. [..] Wojewódzki Konserwator Zabytków rozpoznając wniosek J. K. z dnia 31 lipca 2015 roku w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane w budynku przy ulicy Ż.w R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Z kolei rozpoznając wniesione przez J. K. odwołanie od powyższej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [..] grudnia 2015r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przed wykonaniem robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków, bowiem kamienica wpisana została do rejestru zabytków. Pozwolenie to ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Może więc, w ocenie organu dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, czyli działań, które mają być dopiero podjęte, a nie takich, które zostały wykonane. Pozwolenie wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków udziela się na przyszłość, a nie akceptuje post factum działań wykonywanych bez pozwolenia. Nadto zdaniem organu nie ma znaczenia fakt, że toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowych robót budowlanych. Organ wskazał przy tym, że w ustawie o ochronie zabytków brak jest przepisu analogicznego do unormowania zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, które umożliwiałoby legalizację zrealizowanych prac przy zabytku. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano w zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 organ wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, określającą termin wykonania tych czynności albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę J.K. na powyższą decyzję uznał za błędne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które wyklucza możliwość legalizacji robót budowlanych wykonanych w budynku wpisanym do rejestru zabytków, stwierdzając jednocześnie, że organ dokonał tym samym błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Wskazał także, że poza uwagą organów, pozostał fakt, iż w stosunku do wykonanych samowolnie robót budowlanych organ konserwatorski prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w toku którego wydał w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków decyzję nakazującą J. K. rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego, na wysokości pierwszego piętra, remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonanej nadbudowy. W ocenie Sądu przywołane postępowanie ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy ponieważ, jeśli rozstrzygnięcie pozostanie w obrocie prawnym, to postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego straci rację bytu, ponieważ organ konserwatorski zajął już stanowisko w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji gdy organ administracji publicznej nie poczynił ustaleń, co do postępowania w którym wydano decyzję z dnia 6 lutego 2014 roku i jego wpływu na przedmiotowe postępowanie należało uznać, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie gromadzenia, wyjaśniania i oceny zgormadzonego materiału dowodowego w sprawie. Pozostałe zarzuty skargi zdaniem Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucił: 1.) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 3 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu obu instancji wynikające z błędnego ustalenia, że organy administracji nie poczyniły ustaleń, co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [..] lutego 2014r. nakazującej skarżącemu doprowadzenie zabytku do najlepszego stanu poprzez rozbiórkę ściany wymurowanej z bloczków betonowych nad pierwszym piętrem budynku od strony podwórza z pozostawieniem wieńca obwodowego na wysokości pierwszego piętra oraz remont polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonanej nadbudowy, 2.) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegającą na uznaniu, że na podstawie ww. przepisów organ nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie konserwatorskiego pozwolenia na budowę, jeśli prace budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej przed jego zakończeniem. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art.134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. okazał się niezasadny. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu, skarżący kasacyjnie kwestionuje konieczność dokonywania ustaleń, co do postępowania w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 z późn. zm.), wskazując, że decyzja ta jest wydawana w odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków ( art. 36 ust. 1 pkt 1). Rację ma skarżący kasacyjnie, że są to odrębne postępowania, ale ze względu na przedmiot, którego dotyczą pozostają ze sobą w ścisłym związku. Dlatego zasadnie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem gdyby organ wydał prawomocne rozstrzygnięcie nakazujące przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, czyli de facto rozbiórki obiektu w zakresie wykonanych samowolnie robót budowlanych, wydanie decyzji w niniejszej sprawie byłoby bezprzedmiotowe. Przy czym, wbrew temu co sugeruje autor skargi kasacyjnej, przyjęcie takiego stanowiska nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja wydana w trybie art. 45 stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania prowadzonego na wniosek inwestora. Zależność pomiędzy tymi postępowaniami ogranicza się jedynie do wspólnego przedmiotu postępowania, którym jest obiekt wpisany do rejestru zabytków i wykonane w nim samowolnie roboty budowlane. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Tymczasem skarga kasacyjna wskazuje jako naruszony art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało polegać na uznaniu przez Sąd I instancji, że niedopuszczalne było wydanie decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do robót, które zostały już wykonane. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem mieć na uwadze, że obiekt budowlany, którego dotyczą wykonane przez inwestora roboty budowlane objęty jest ochroną konserwatorską, dlatego zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że wydając decyzje w niniejszej sprawie, organy winny mieć na uwadze, iż do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu Prawa budowlanego i współstosowanego przepisu ustawy o ochronie zabytków wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją samowolnie wykonanych robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, a który z takiego obowiązku byłby zwolniony ( por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 524/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że istota postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Również przepisy Prawa budowlanego (art. 39) wyraźnie określają w jakich przypadkach wojewódzki konserwator zabytków nie wydaje decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych i przedstawia jedynie stanowisko jako organ współdziałający, co jednak nie dotyczy obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku w drodze decyzji, stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1157/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nie zasługuje również na aprobatę argument skargi kasacyjnej, że skoro zgodnie z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego lub najlepszego stanu, to nielogiczne byłoby prowadzenie jednocześnie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na wykonanie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Należy zauważyć, że wskazany art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oprócz nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego ( art. 45 ust. 1 pkt 1), daje również możliwość zobowiązania inwestora do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu ( art. 45 ust. 1 pkt 2). Zatem nie można wykluczyć, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie wpłyną negatywnie na wartość zabytkową obiektu, a wręcz poprawią jego stan. Dlatego niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny przez fachowy organ pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie, co oczywiście nie pozostaje w sprzeczności z możliwością legalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych w takim obiekcie. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wojewódzki konserwator zabytków powinien wydać na wniosek skarżącego J. K. decyzję, co do wykonanych samowolnie robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie jak to błędnie uczynił decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.