II OSK 2138/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1679/16 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2016 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1679/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2016 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2016 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. W. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie wywiódł, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, że sprawa dotycząca budowy chodnika wraz z przebudową drogi powiatowej nr ... w miejscowości S. w ulicy R. została rozstrzygnięta, natomiast w sprawie przebudowy tej drogi w zakresie remontu jezdni polegającej na ułożeniu warstwy ścieralnej nawierzchni oraz wykonania odwodnienia postępowanie się toczy. Organ stosując art. 61a § 1 K.p.a. uznał, że w takiej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodzi przypadek tożsamości spraw wywołanych wnioskiem skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielające stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. co do tożsamości spraw należało uznać za przedwczesne. Sąd argumentował, że skarżący w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. które stanowiło podstawę oceny potrzeby wszczęcia postępowania administracyjnego domagał się zbadana legalności budowy chodnika i remontu drogi oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu oceniając prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania należało w pierwszej kolejności ocenić, czy postępowanie administracyjne zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej w skrócie PINB) z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót - budowy chodnika w drodze powiatowej nr ... w miejscowości S. w ul. R. na działkach oznaczonych nr ..., ..., ..., ..., ..., ... obr. S., Gmina S. do stanu zgodnego z prawem, przedmiotowo i podmiotowo było tożsame z żądaniem skarżącego sformułowanym w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. Zdaniem Sądu dokonanie tej oceny nie było możliwe bez analizy ww. decyzji oraz wniosku inicjującego. Sąd wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. Oznacza to, że organy w postępowaniu nieważnościowym przyjmując prawidłowość postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dokonały podstawowej kontroli ocenianego rozstrzygnięcia, stąd Sąd nie mógł dokonać właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że analiza innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy może wskazywać na to, że inny był przedmiot postępowania zakończonego wspomnianą wyżej decyzją. W pismach z dnia 26 i 27 maja 2015 r. wskazuje się, że postępowanie to dotyczyło stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi korzystających z jezdni i było prowadzone w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu sytuacja określona w ww. przepisie nie wyczerpuje wszystkich sytuacji, co do których wszczęcia postępowania domaga się skarżący, a zatem w ocenie Sądu nie można by było uznać, że zakres obu postępowań jest tożsamy. Sąd nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie dokonanie analizy decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. pod kątem jej zakresu, odniesienie jej do zakresu żądania skarżącego, a w przypadku nie pokrywania się tych zakresów dokonanie oceny prawidłowość postanowienia PINB z dnia 17 listopada 2015 r. oraz ewentualnie dokonanie ponownej kontroli postanowienia pod kątem jego nieważności. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót - budowy chodnika w drodze powiatowej nr ... w miejscowości S. w ul. R. na działkach nr ..., ..., ..., ..., ..., ... do stanu zgodnego z prawem znajdującej się w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1785/16 oraz dowodu z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1785/16 o odrzuceniu skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2016 r. na okoliczność dysponowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy rozpatrywaniu zażalenia S. W. decyzją PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... oraz tożsamości decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... z wnioskiem S. W. z dnia 11 sierpnia 2015 r. o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych przy remoncie drogi powiatowej nr ... oraz budową chodnika. Na podstawie art 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... oraz oceny jej tożsamości z wnioskiem S. W. z dnia 11 sierpnia 2015 r. o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych przy remoncie drogi powiatowej nr ... oraz budowy chodnika i utrzymał postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy i w konsekwencji uznanie stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tożsamości spraw za przedwczesne, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał zarówno analizy decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. oraz oceny jej tożsamości z wnioskiem S. W. z dnia 11 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jedynie naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... oraz oceny treści tej decyzji poprzez brak jej porównania z treścią wniosku skarżącego S. W. z dnia 11 sierpnia 2015 r. Ocena zasadności tego zarzutu sprowadza się do zbadania, czy akta administracyjne, którymi dysponowały organy w tej sprawie, zawierały decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: .... Jeżeli akta te taką decyzję zawierały, to należałoby domniemywać, że organy administracyjnej w tej sprawie dokonały lub powinny dokonać analizy treści ww. decyzji, a zajęte w tej sprawie stanowisko przez Sąd pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Jak jednak wynika z akt tej sprawy, ani akta organu pierwszej instancji, ani też akta organu odwoławczego ww. decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... nie zawierały. Tym samym skoro akta administracyjne nie zawierają decyzji administracyjnej, na treść której powoływały się organy administracyjne, to trafnie Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone postanowienie organu odwoławczego za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dokonywanie ustaleń istotnych okoliczności w sprawie winno być oparte o zebrany w sprawie materiał dowodowy i taka zasada wprost wynika z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skoro sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, tym samym podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd pierwszej instancji orzekając na podstawie akt sprawy nie mógł zaniechać oceny zgromadzonego w tych aktach materiału dowodowego i przeprowadzając prawidłową ocenę Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że skoro w aktach sprawy nie ma decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ..., to nieprawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonywał na podstawie tejże decyzji ustaleń stanu faktycznego sprawy. Treść decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. ma w tej sprawie podstawowe znaczenie, ponieważ antycypując jej treść organy obu instancji uznały za tożsamy wniosek S. W. z dnia 11 sierpnia 2015 r. z treścią rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji z dnia 30 kwietnia 2013 r. Oznacza to, że zgromadzony materiał dowodowy jest wysoce niekompletny, a obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim dokonanie oceny, czy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli. Tylko kompletne akta sprawy pozwalają uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i na tej podstawie uprawniają Sąd do orzekania. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dokonania analizy treści decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. i dokonania wnikliwej oceny, czy istnieje tożsamość co do treści wniosku S. W. z dnia 11 sierpnia 2015 r. (uzupełnionego w późniejszych pismach) z treścią decyzji z 30 kwietnia 2013 r. Nie budzą również żadnych wątpliwości zamieszczone, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a, przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania akcentujące konieczność dokonania wszechstronnej oceny wniosków (pism) skarżącego S. W. także przy uwzględnieniu np. możliwości ich zakwalifikowania jako dotyczących zagrożenia zdrowia i życia osób korzystających z jezdni na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Mając powyższe należy stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest niezasadny. Skoro organ odwoławczy nie dysponował niezbędnym materiałem dowodowym pozwalającym Sądowi pierwszej instancji na ocenę legalności wydania zaskarżonego postanowienia, to także i kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i w związku z art. 144 K.p.a. jest niezasadny. Sąd w tej sprawie nie mógł uznać za trafne powołanie się w zaskarżonym postanowieniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i utrzymania postanowienia organu pierwszej instancji, skoro akta sprawy nie pozwalały na dokonanie takiej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreśla, że w toku postępowania administracyjnego ustalenie określonych faktów lub okoliczności należy przede wszystkim do obowiązków organów administracji. Jeżeli organy powołują się na określone zdarzenia lub decyzje administracyjne, to zgromadzony materiał dowodowy winien pozwalać na dokonanie efektywnej i realnej kontroli tych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie przeprowadził wnioskowanego w skardze kasacyjnej dowodu uzupełniającego z decyzji PINB z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ... jak i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1785/16. Wprawdzie wyjątkowo może Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzić na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentu, ale w tej sprawie przeprowadzenie dowodów z ww. dokumentów nie było uzasadnione. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa do poczynionych ustaleń co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym odmiennego ustalania stanu faktycznego sprawy (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2257/15, opub. w LEX nr 2350391; NSA w wyroku z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/15, opub. w LEX nr 2308644; NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1/17, opub. w LEX nr 2442202). W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie zamierzała uzupełnić materiał dowodowy właśnie o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 kwietnia 2013 r. znak: ..., której nie zgromadziły w aktach sprawy organy administracyjne. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ma na celu kontrolę prawidłowości zebranego materiału dowodowego, dokonania na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wykładni i zastosowania przepisów prawa. W przypadku, gdy organy administracyjne nie zgromadziły w aktach danej sprawy podstawowego dokumentu (a takim w tej sprawie jest decyzja PINB z 30 kwietnia 2013 r.), to Naczelny Sąd Administracyjny nie może w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. uzupełnić postępowania dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do sytuacji, w której to sąd administracyjny po raz pierwszy ustalałby prawidłowy stan faktyczny sprawy, a nie jedynie kontrolował prawidłowość jego ustalenia. Celem zaś postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy ale ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa. Natomiast wnioskowane przez stronę skarżącą przeprowadzenie dowodu z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1785/16, opub. w LEX nr 2302695 nie ma znaczenia w tej sprawie, ponieważ postanowieniem tym Sąd odrzucił skargę skarżącego S. W. na inny akt administracyjny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niż zaskarżone w tej sprawie przed Sadem pierwszej instancji postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1785/16 odrzucił skargę S. W. z powodu nieuiszczenia przez skarżącego wpisu sądowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a ponadto nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka nieważności postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji i skargę kasacyjną oddalił.