II SA/Wa 714/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. w sprawie ze skargi I.T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 6 a ust. 2 pkt 2 oraz art. 97 ust. 5 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie cofnięcia I. T. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Organ stwierdził, że I. T. jest funkcjonariuszem Komendy [...] Policji – policjantem w służbie stałej od dnia [...] listopada 2002 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Komendant [...] Policji przyznał stronie od dnia [...] lutego 2008 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Oświadczeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zainteresowana poinformowała organ I instancji, że od dnia [...] lipca 2014 r. w wyniku nabycia spadku stała się właścicielem lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] nr [...]. Z akt sprawy wynika, że mieszkanie zainteresowana odziedziczyła po babci M.M., która zmarła w dniu [...] września 2012 r. Ponadto organ I instancji ustalił, że lokal składa się 2 pokoi o powierzchni 21 m2. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Komendant [...] Policji poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień I.T. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a decyzją nr [...] postępowanie umorzono, uznając, że skoro I. T. złożyła oświadczenie mieszkaniowe, to datą wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Komendant [...] Policji orzekł o cofnięciu uprawnień do pobierania przez I. T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W wyniku wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 892/15, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Sąd wskazał, że organ nie pouczył skarżącej o treści art. 41 k.p.a. i skutkach zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 41 ust. 2 k.p.a. Stosując się do zaleceń Sądu wyrażonych we wskazanym wyroku organ II instancji wystąpił do strony w celu ustalenia adresu do korespondencji, uzyskując w tej kwestii stanowisko strony. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdził, że celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy I. T. posiada uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wobec faktu nabycia lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby o powierzchni mieszkalnej większej niż dwie normy zaludnienia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca stałą się spadkobiercą po zmarłej w dniu [...] września 2012 r. babci – M. M. Przedmiotem spadku jest nieruchomość usytuowana w miejscu pełnienia służby o powierzchni mieszkalnej 21 m2. Udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, czyli 14 m2. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wykluczające możliwość dalszego pobierania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że kwestie otwarcia, nabycia i powołania do spadku regulują przepisy art. 924 i 925 Kodeksu cywilnego. Z przepisów tych wynika, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, o ile spadek nie zostanie odrzucony w ciągu sześciu miesięcy od dnia, w którym spadkobierca dowiedział się o tytule swego powołania, jak stanowi art. 1015 § 1 Kodeksu cywilnego. Poza sporem pozostaje, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca odrzucenie spadku przez skarżącą. Zatem uznać należy, stosownie do powołanych wyżej przepisów, że już z chwilą śmierci spadkodawcy ([...] września 2012 r.) skarżąca nabyła spadek z mocy ustawy, niezależnie od swojej woli. Tym samym nie można uznać, że do nabycia spadku doszło dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Nie bez znaczenia dla prawa I. T. do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pozostaje fakt, że uzyskany w wyniku dziedziczenia lokal mieszkalny zapewnia przysługujące skarżącej 2 normy zaludnienia, co oznacza lokal o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20 m2, natomiast uzyskane mieszkanie posiada 21 m2 powierzchni mieszkalnej. I. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji stwierdzającej, że przestała ona spełniać warunki do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lipca 2014 r. czyli z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Skarżąca zaznaczyła, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. pisemnie poinformowała Wydział Administracyjno-Gospodarczy Komendy [...] Policji, iż na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Cywilny z dniem [...] lipca 2014 r. nabyła znajdujące się w [...] mieszkanie o powierzchni 29,99 m2. Z zaskarżoną decyzją skarżąca nie zgadza się, ponieważ stwierdza ona, że przestała ona spełniać warunki do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] września 2012 r. czyli z dniem śmierci spadkodawczyni, a nie z dniem [...] lipca 2014 r. czyli z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą spadkobierca nabywa spadek z mocy prawa z chwilą jego otwarcia, tj. z chwilą śmierci spadkodawcy. Powstaje wówczas zwykle stan swego rodzaju niepewności co do tego, kto jest spadkobiercą i jakie składniki majątkowe nabył po zmarłym. Uregulowaniu tej kwestii służy instytucja stwierdzenia nabycia spadku. Sprowadza się ona do ustalenia przez Sąd wszystkich osób, które nabyły spadek po zmarłym spadkodawcy i określa wartość udziałów w przypadającym im majątku spadkowym. Po przeprowadzeniu rozprawy, zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego i jego ocenie Sąd wydaje postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia spadkodawcę oraz wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wskazuje co komu przypada z masy spadkowej. Prawomocne postanowienie o nabyciu spadku stanowi dowód przejścia majątku zmarłego we władanie spadkobierców. Nabycia spadku z chwilą jego otwarcia nie należy utożsamiać z jego faktycznym objęciem w posiadanie. Podstawę do objęcia w posiadanie określonych składników majątkowych wchodzących w skład masy spadkowej po zmarłym daje spadkobiercy uprawomocnione sądowe stwierdzenie nabycia spadku lub zarejestrowanie aktu poświadczenia dziedziczenia dokonywanego przez notariusza. Sądowe nabycie spadku po M. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego stwierdzającego nabycie spadku wyposaża spadkobiercę w dowód nabycia spadku. Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 386/07, stwierdza, że osoba wywodząca swoje uprawnienia z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, bowiem ustalenia kręgu spadkobierców nie może dokonać organ administracyjny. Tak więc inne organy administracyjne, tj. Komendant Główny Policji i Komendant [...] Policji nie mogą stwierdzać, że to właśnie skarżąca nabyła mieszkanie po M. M. z chwilą jej śmierci, a tylko z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu o nabyciu spadku jako organu uprawnionego do wydawania tego typu orzeczeń. Wobec powyższego skarżąca wniosła o wydanie decyzji stwierdzającej utratę uprawnień do pobierania świadczeń z tytułu braku lokalu mieszkalnego z dniem uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku czyli z dniem [...] lipca 2014 r. Z tym bowiem dniem nabyła pełne prawa właściciela mieszkania odziedziczonego po babci. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż skarżąca nabyła w drodze dziedziczenia lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy ul. [...]. Lokal ten składa się z dwóch pokoi o powierzchni 21 m². Słusznie zatem Komendant Główny Policji uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wskazany lokal znajduje się bowiem w miejscowości pełnienia przez skarżącą służby (skarżąca pełni służbę w Komendzie [...] Policji) oraz posiada powierzchnię odpowiadającą co najmniej dwóm normom zaludnienia (14 m²). Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii daty utraty upoważnienia do przedmiotowego równoważnika pieniężnego, stwierdzić należy, iż chwilą tą jest chwila, z którą decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika stała się ostateczna, tj. [...] marca 2016 r., bowiem w tym dniu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została doręczona stronie. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, co powoduje, że wywołuje ona skutki ex nunc, a więc na przyszłość. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji ustaje prawo do równoważnika pieniężnego. Wyjaśnić należy, że cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). (por. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1964/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez Sąd Rejonowy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma zatem, w ocenie Sądu, wpływu na datę utraty przez skarżącą uprawnień do równoważnika pieniężnego Ponieważ jednak organy nie zawarły w sentencji zaskarżonych decyzji rozstrzygnięcia co do daty utraty uprawnienia do równoważnika (co należy ocenić jako działanie prawidłowe), a jedynie rozważania w tej kwestii zamieściły w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, to brak jest podstaw do ich uchylenia. Zaskarżone decyzje odpowiadają zatem obowiązującemu prawu, zaś błąd w rozważaniach prawnych nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł ja w sentencji.