II SA/Wr 529/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. M.W. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P., zaskarżając ją w części obejmującej § 1 w zakresie zatwierdzającym załącznik przewidujący postanowienia konstruujące opłatę abonamentową. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 1 uchwały w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139), zwana dalej u.z.z., w zw. z § 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), zwanego dalej "rozporządzeniem", oraz § 15 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione określenie w zaskarżonej uchwale sposobu wymierzania taryfy w postaci abonamentowej jako należności wymierzanej przez Spółkę z tytułu: a) utrzymywania gotowości systemu do świadczenia usług dostawy wody, b) ponoszenia przez Spółkę kosztów odczytu dla każdego z odbiorców oraz c) kosztów zatrudnienia pracownika na stanowisku inspektora ds. księgowych, podczas, gdy Rada Miejska mogła podjąć uchwałę określającą opłaty tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z. w zw. z § 2 pkt 11 rozporządzenia; 2) § 1 uchwały w zw. z art. 2 pkt 12 u.z.z. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuprawnione ustalenie "opłaty abonamentowej", podczas gdy zgodnie z przepisem art. 2 pkt 12 u.z.z. uchwalając taryfę rada gminy może w stosunku do wskazanej w tym przepisie kategorii adresatów normy ustalić tylko "opłaty za zaopatrzenie w wodę"; 3) § 1 uchwały w zw. z art. 2 i art. 6 u.z.z. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuprawnione wprowadzenie przez Radę Miejską opłaty abonamentowej, wskazując jako podstawę ustalenia jej wysokości okoliczności nie związane z utrzymaniem urządzeń technicznych w gotowości przedsiębiorstwa do świadczenia usług wobec ustawowo wskazanej kategorii odbiorców; 4) § 2 pkt 11 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione wprowadzenie opłat za koszt utrzymania urządzeń w gotowości dostawy wody bez wskazania podstawy wyliczenia tej partii opłaty abonamentowej, podczas gdy w rzeczywistości "gotowość do świadczenia usług" jest stanem w jakim koszt Spółki generuje fakt niekorzystania z wody i jej niedostarczania, tj. powstania zależności organizacyjnej m.in. pomiędzy właścicielem, a lokatorem budynku wielolokalowego, a więc w okolicznościach gdy nie ma czego "rozliczać" ani odczytywać z liczników, gdyż zużycie nie następuje; 5) § 1 uchwały w zw. z § 13 ust. 6 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i nieuprawnione wprowadzenie opłaty abonamentowej, a w konsekwencji zwiększenie ogólnego kosztu dostępu mieszkańca gminy do wody i generowanie, zgodnie z nielegalnym zamiarem Spółki dodatkowego dochodu natury komercyjnej, podczas gdy mechanizm zawarty w § 13 ust. 6 rozporządzenia nakazuje pomniejszyć cenę wody o tę partię kosztów korzystania z dostępu do wody jaka stanowiłaby jej cenę, w warunkach gdy takiego wyliczenia Spółka we wniosku stanowiącym integralną część zaskarżonej uchwały nie zaprezentowała, w konsekwencji pozbawiając Radę Miejską oraz mieszkańców P. elementarnego instrumentu kontroli tego, czy Spółka kierowała się intencją komercyjną (zakazaną przez u.z.z.), czy też - zgodnie z jej funkcją użyteczności publicznej, polegającą na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł m.in. o odrzucenie skargi podnosząc, że skarżąca wskazała jedynie na zwiększenie ogólnego kosztu dostępu mieszkańców gminy do wody i generowanie przez Spółkę dodatkowego dochodu natury komercyjnej. Zarządzeniem z dnia 12 września 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi przez określenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 21 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca doznaje następstw naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego lub interesu wskutek wadliwego algorytmu obliczenia opłaty abonamentowej, bowiem skarżąca zmuszona będzie uiszczać należności na rzecz przedsiębiorstwa gminnego w wysokości zawyżonej, nie odpowiadającej regulacjom rangi ustawodawczej. Ponadto, wskutek wadliwego określenia należności wraz z ich teleologicznym uzasadnieniem skarżąca będzie bez podstawy ustawowej partycypować zamiast przedsiębiorstwa w kosztach utrzymania urządzeń technicznych w gotowości przedsiębiorstwa do świadczenia usług wobec odbiorców. Zdaniem pełnomocnika skarżąca wskutek objęcia nieuprawnioną wysokością należności za usługi jako mieszkanka gminy będzie bezpodstawnie ponosić koszt nielegalnego zamiaru spółki uzyskania dodatkowego dochodu natury komercyjnej, podczas gdy mechanizm prawny zaprezentowany w skardze wymaga umożliwienia mieszkańcom kontroli w celu określenia czy spółka kierowała się zakazaną intencją komercyjną, czy też - zgodnie z jej funkcją użyteczności publicznej - zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności na minimalnym poziomie dolegliwości dla mieszkańca. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.. Warunkiem formalnym wniesienia takie skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Jak słusznie wskazała strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie uprawnia do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, publ. CBOIS). Ponadto wskazać należy, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny; musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacja prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1273/13, publ. CBOIS). W judykaturze podkreśla się również, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. musi mieć charakter obiektywny, rzeczywisty, a nie wyłącznie potencjalny (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 947/2007, Lex Polonica nr 1797086). Zauważyć także trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedziano pogląd, wedle którego "zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy na drodze uchwały, w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy - rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. (...) stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym mają charakter cywilnoprawny. W tym zakresie zawierana jest bowiem umowa (art. 6 powołanej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.). (...) sposób wyrażania stanowiska przez radę gminy został ściśle uregulowany przez prawo. W szczególności może ona się jedynie wypowiedzieć co do zatwierdzenia przedstawionej taryfy. Nie może natomiast kształtować jej treści poprzez wprowadzenie korekt (...). Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż ustawodawca nałożył na radę gminy rygory czasowe do zajęcia stanowiska. Brak ich zachowania powoduje, że taryfy wchodzą w życie mimo braku stosownej uchwały rady gminy (art. 24 ust. 3 art. 8 omawianej ustawy). (...) przyjęcie poglądu iż konkretnego rodzaju uchwała rady gminy ma charakter prawa powszechnie obowiązującego oznaczałoby akceptację stanowiska, że może ona wprowadzać na obszarze gminy ceny urzędowe (sztywne). Do tego zaś w świetle upoważnień ustawowych nie ma podstaw." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 995/2005, LexPolonica nr 1920612). Zdaniem Sądu tezę powyższą można odnieść do analizowanej sprawy - skoro uchwała Rady Miejskiej nie określała praw lub obowiązków skarżącej, to brak jest podstaw, aby mogła ona wnieść skutecznie skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (tak też WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 665/15, publ. CBOIS). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego, który został naruszony przez akt będący przedmiotem skargi. Zarzuciła ona bowiem jedynie to, że będzie zmuszona uiszczać należności na rzecz przedsiębiorstwa gminnego w zawyżonej wysokości oraz że będzie partycypować - zamiast przedsiębiorstwa - w kosztach utrzymania urządzeń technicznych w gotowości do świadczenia usług wobec odbiorców. Skarżąca nie wskazuje zatem na naruszenie jej indywidualnej sytuacji prawnej wynikającej z konkretnego wskazanego przepisu prawa materialnego. Kwestionuje natomiast tryb procesowania przy uchwaleniu "taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków". Wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały skarżąca uzasadnia zatem wyłącznie interesem faktycznym, który jak przyjmuje się w orzecznictwie - występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykonać naruszenia przepisu prawa obowiązującego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Podstawę orzeczenia w punkcie drugim stanowi art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.