II OSK 366/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 184/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. Z. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 184/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku G. W., orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę masztu segmentowego, flagowego o wysokości H = 8,0 m wraz z fundamentem (w odległości 0,3 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr [...]) na terenie działki nr [...], położonej w R. przy ul. B. Decyzja stała się ostateczna z dniem 25 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. J. Z. złożył do organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Jako podstawę wniosku wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że bez własnej winy nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania wskazanej decyzji. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Prezydent wznowił postępowanie, natomiast - decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. - orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. Na skutek złożonego odwołania Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na to, że decyzję w postępowaniu wznowieniowym wydał ten sam pracownik organu, który wydał decyzję w trybie zwykłym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent postanowił o wyłączeniu pracownika organu od udziału w postępowaniu administracyjnym. Następnie - decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. - orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, a Wojewoda - decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż organ nie przeanalizował czy wnioskodawca ma przymiot strony w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż sporny maszt został usytuowany w odległości 1,0 m od południowej granicy działki nr [...], będącej jednocześnie istniejącą linią rozgraniczenia drogi gminnej ul. B. oraz w odległości 0,3 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący. Obie działki w chwili obecnej są zabudowane – na terenie działki nr [...] wybudowano budynek usługowy (gabinety lekarskie) z częścią mieszkalną natomiast, na terenie działki nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz inny budynek. Wywiódł, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), sporny maszt flagowy stanowi obiekt budowlany, a konkretnie budowlę. Z kolei konieczność oddalenia spornego masztu na odległość 4,0 m od granicy działki sąsiedniej (czego w swoich pismach domaga się skarżący), nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Konieczność zachowania takiej odległości wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), jednak przepis ten, określający odległość od granicy działki, dotyczy sytuowania budynku na działce budowlanej, w przypadku jego budowy ścianą z otworami zwróconymi w stronę tej granicy, a nie generalnie obiektów budowlanych, czy budowli. Zdaniem organu, sam fakt powiewania flagi obrotowej na maszcie o wysokości 8,0 m zarówno nad działką skarżącego, jak i inwestora, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania za istotne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części chociażby w dotychczasowy sposób. Ponadto, sporny maszt o wysokości 8,0 m z flagą o szerokości 1,2 m i długości 2,5 m, nie powoduje żadnych ograniczeń związanych z zapewnieniem naturalnego oświetlenia pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawcy. Okoliczność, że omawiany obiekt będzie rzucał niewielki i krótkotrwały cień na działkę sąsiednią, nie przesądza o tym, że działka ta znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Powyższe ustalenie skutkowało uznaniem za strony postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę wyłącznie osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem, tj. współwłaścicieli działki nr [...]. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, wskazując na niezgodność usytuowania masztu na gruncie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz na nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że wniosek o wznowienie postępowania wnioskodawca złożył 26 listopada 2014 r. Z dokumentów sprawy wynika, że o wydanej decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2014 r. skarżący uzyskał informacje z pisma organu I instancji z 19 listopada 2014 r. Tym samym zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na podstawie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) i ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), Wojewoda ocenił, że planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, które miałyby negatywny wpływ na nieruchomość należącą do skarżącego. Wskazał, że projektowany maszt flagowy zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się w odległości około 0,3 m od wschodniej granicy z działką skarżącego nr [...]. Podkreślił, iż projektowany obiekt budowlany nie jest budynkiem i odnośnie jego usytuowania nie będą miały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z dokumentacji w przedmiotowej sprawie wynika, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Ponadto nie występują immisje pośrednie, o jakich mowa w art. 144 k.c. Skargę do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję złożył J. Z., wskazując, że sporny maszt nie został wybudowany zgodnie z odległościami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Fundament masztu styka się z fundamentem jego ogrodzenia, a rura masztu jest oddalona od jego ogrodzenia tylko 20 centymetrów. Według skarżącego, decyzja wyraźnie wskazuje w jakiej odległości powinien być wybudowany maszt, przy czym inwestor nie zastosował się do wydanego mu pozwolenia. Rura masztu znajduje się w odległości 0,2 m od jego ogrodzenia, zaś fundament masztu styka się z fundamentem ogrodzenia bezpośrednio. Podał, że do rury doczepiona jest wirująca - obrotowa flaga o wymiarach 1,2 x 2,5 m plus metalowe pręty, obręcze i ciężarek będący wielkim odważnikiem, więc po dodaniu ww. wymiarów flaga wiruje nie nad działką inwestora, tylko nad jego działką. Skoro maszt powiewa nad jego działką, powoduje hałas, utrudnia pracę i naukę w mieszkaniu wnioskodawcy, to jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Dodał, że skoro flaga powiewa nad jego terytorium to ogranicza mu teren co do zagospodarowania przestrzennego. Nadto sporny maszt flagowy zagraża życiu i zdrowiu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, w myśl art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z regulacji tej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcje, formę, konstrukcje projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10). W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo oceniły, że skarżący nie należy do kręgu stron tego postępowania. W badanej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez wnioskodawcę z jego nieruchomości, spowodowane sporną inwestycją. Zdaniem Sądu, chybione są zarzuty skargi odnoszące się do zasad współżycia społecznego, które nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Również w niniejszym postępowaniu poza jego zakresem należy uznać wywody strony skarżącej odnoszącej się do parkowania przed posesją inwestora czy skarżącego. W skardze poruszono także argumenty w zakresie bezpieczeństwa obiektu, lecz za prawidłowość projektu odpowiada projektant. Linia zabudowy, na co wskazuje skarżący, dotyczy budowy budynków mieszkalnych. Kwestie immisji dotyczą spraw o charakterze cywilnym, nie podlegają zatem rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzje były wydawane przez organy architektoniczne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. Z., opierając ją na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego: a) przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w wyniku czego Sąd uznał, że skarżący jako właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora nie ma w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony, b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w wyniku czego Sąd uznał, iż obszarem oddziaływania wzniesionego obiektu nie jest działka skarżącego. c) błędną wykładnię § 13 ust. 3 oraz § 293 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wyniku czego Sąd uznał, iż wzniesiony maszt spełnia te warunki, 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania organ II instancji nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a., to jest wszechstronnie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż sporny maszt wybudowany jest w samej granicy, a nie w odległości 0,3 metra od granicy. Na dowód tej okoliczności skarżący dołączył do skargi fotografie, które przez Sąd w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę, a co za tym idzie błędnie został określony stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku. Fundament masztu flagowego przylega do ogrodzenia skarżącego, a więc umiejscowiona na nim flaga powiewa nad nieruchomością skarżącego, a nie nad nieruchomością inwestora. Zdaniem skarżącego, wybudowany w samej granicy działki maszt flagowy narusza nie tylko jego interes faktyczny, ale także interes prawny. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także prawa cywilnego. Przy czym dodatkowo należy wskazać, iż ustalając kwestię obszaru oddziaływania obiektu, organ winien uwzględniać nie tylko stan obecny, ale także potencjalne, przyszłe immisje przedmiotowego obiektu na działkę skarżącego. Skarżący podkreślił, iż flaga o wymiarach 1,2 X 2,5 m umocowana jest na metalowych prętach, które obracając się podczas wiatru wywołują bardzo duży hałas. Hałas wywołany przez ciągłe wibracje flagi utrudnia uczenie się jego wnuka, którego okno wychodzi właśnie na ten maszt, a biurko znajduje się właśnie przy tym oknie. Należy także podkreślić, iż flaga ta rzuca cień na działkę skarżącego, a więc także na okno na które cień oddziaływuje. Ponadto, Sąd nie wziął w ogóle pod uwagę § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Wybudowany maszt flagowy jest niebezpieczny, po zamontowaniu flaga spadła wraz z prętami i odważnikami na ogrodzenie skarżącego. Za każdym razem, przechodząc koło ogrodzenia każdy z mieszkańców nieruchomości skarżącego musi uważać czy flaga znów nie spadnie, czy nie uszkodzi samochodów (2 miejsca parkingowe usytuowane wzdłuż płotu nad którymi powiewa flaga). Zgodnie z § 293 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tablice informacyjne, reklamy i podobne urządzenia oraz dekoracje powinny być tak usytuowane, wykonane i zamocowane, aby nie stanowiły zagrożenia bezpieczeństwa dla użytkowników budynku i osób trzecich. Skarżący wskazał ponadto, iż zgodnie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. w pkt 2.d wskazano, iż inwestycja nie może stwarzać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., II OSK 85/17, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady właściciele działek graniczących bezpośrednio z działką inwestora są stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji oraz organów administracji, że J. Z. nie ma przymiotu strony postępowania o pozwolenie na budowę spornego masztu flagowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2014 r. Usytuowanie tego masztu przy samej granicy z nieruchomością skarżącego ma niewątpliwie wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.). Maszt ten oddziałuje na nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem, jest źródłem hałasu, uniemożliwia bezpieczne korzystanie z części nieruchomości skarżącego. Ponadto takie usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego może utrudniać lub nawet uniemożliwiać zagospodarowanie części nieruchomości skarżącego zgodnie z jego wolą. Jednak dopiero w toku postępowania organ ustali czy takie usytuowanie masztu narusza obowiązujące przepisy prawa czy nie. Należy więc stwierdzić, iż skarżący kasacyjnie ma przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę spornego masztu flagowego i organ I instancji powinien merytorycznie rozpoznać we wznowionym postępowaniu podnoszone przez niego zarzuty dotyczące zgodności z prawem tej inwestycji. Zarzut naruszenia przepisów § 13 ust. 3 oraz § 293 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedwczesny, gdyż organ I instancji, merytorycznie rozpatrując tę sprawę, dopiero odniesie się do zarzutów naruszenia tych oraz innych wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r. Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ I instancji uzna skarżącego za stronę postępowania i rozpozna merytorycznie podnoszone przez niego zarzuty dotyczące zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.