II OSK 808/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 947/15 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Teatrowi im. A. w G. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową i adaptacją wentylatorni na pomieszczenie użytkowe w budynku teatru w G., dz. Nr [...], ark. [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] maja 2015 r. M. G., reprezentowana przez adw. T. S., złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego powyższej decyzji powołując się na fakt pozbawienia jej udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż o wydanej decyzji dowiedziała się [...] kwietnia 2015 r. Starosta G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wznowił przedmiotowe postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Jednocześnie w ww., postanowieniu organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w ciągu 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta G. umorzył wznowione postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową i adaptacją wentylatorni na pomieszczenie użytkowe w budynku teatru w G. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła M. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie art. 151 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., art. 150 § 2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia przypomniano, że wniosek z dnia [...] maja 2015 r. o wznowienie postępowania administracyjnego pełnomocnik oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, na podstawie którego właściwy w sprawie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz ustala w tym zakresie treść rozstrzygnięcia. Przed wydaniem postanowienia organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Organ ocenił, że skarżąca złożyła wniosek w terminie i w kolejnym etapie oceniał czy przysługiwał jej status strony w postępowaniu. Jak przyjął organ, na mocy art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot prawny ma więc osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Organ przyjął, że w tym przypadku należy zastosować przepis art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., który zawęża krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przepis ten wprowadza pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" w celu ustalenia osób mających interes prawny i będących obok inwestora stronami w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie organu skarżąca nie zalicza się do osób, których nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zatem nie należy jej zaliczać do kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji, określone przepisami art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego organ I instancji prawidłowo zakończył sprawę decyzją o umorzeniu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła M. G. i ponawiając zarzuty z odwołania wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o jej uchylenie. Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podzielił w przeważającej części argumentację organu administracyjnego II instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że należało umorzyć postępowanie administracyjne na mocy art. 105 k.p.a., ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od strony. Subiektywne przekonanie skarżącej, że powinna być stroną postępowania zwykłego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych było, w ocenie Sądu, nietrafne. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że trafne jest zastosowanie instytucji umorzenia postępowania administracyjnego jeżeli w drugiej fazie postępowania okaże się, że wniosek pochodził od osoby, która nie może legitymować się przymiotem strony, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie przepisów: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działkę skarżącej tylko w sytuacji, w której dane oddziaływanie przekracza prawem dozwolone normy, podczas gdy przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2015 r., mimo, że na mocy ww. decyzji doszło do umorzenia postępowania wznowieniowego bez podstawy prawnej oraz jednocześnie z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności obu ww. decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania w sytuacji, w której organ w toku postępowania wznowieniowego ustalił, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpiła osoba niebędąca w rzeczywistości stroną, podczas gdy powyższe ustalenia organu powinny skutkować wydaniem decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zostały one poczynione w toku postępowania, którego celem było ustalenie wystąpienia przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. zart. 149 § k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania, mimo że przedmiotowe postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i organy I jak i II instancji były zobowiązane do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia, na którą powoływała się skarżąca (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wydać w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 1 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organy I i II instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie i przeprowadziły wszechstronną analizę zebranego materiału dowodowego, podczas gdy z uzasadnienia obu decyzji nie wynika na jakiej podstawie organy I i II instancji uznały, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej w budynku Teatru; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie braku interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania "zwykłego" w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zstąpienie go ogólnym stwierdzeniem aprobującym stanowiska organów I i II instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta G. był organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., podczas gdy to właśnie działanie Starosty G. – brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie – było przyczyną wznowienia postępowania i organ wyższego stopnia powinien wyznaczyć organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie, w którym nie uwzględnił zarzutu skarżącej dotyczącego nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę Wielkopolskiego jak i Starostę G. oraz w zakresie, w którym nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. dotyczącego ustalenia właściwego organu do rozpoznania niniejszej sprawy w I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że istnieją przeciwstawne stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego na pogląd co do wznowionego postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie czy może ono podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czy też powinno zostać zakończone poprzez wydanie decyzji określonej w art. 151 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należy stwierdzić, iż jest on nietrafny. Jak słusznie podkreślił Wojewoda Wielkopolski, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, obszar oddziaływania obiektu to wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego, na którym obowiązują związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostaje strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd z przytoczonego w uzasadnieniu organu odwoławczego orzeczenia NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 338/10, w którym podano, że: "Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych." i dalej "Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu." Chodzi zatem o brak ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki należącej do skarżącej w związku z obiektem budowlanym, którego dotyczy przedmiotowa sprawa. Słusznie więc organy administracyjne uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, gdyż jej działka nie znajduje się na obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu prawa budowlanego. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że nieprawidłowa jest ocena Sądu I instancji, co do zastosowania przez Starostę G. art. 105 § 1 k.p.a. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są trafne, gdyż postępowanie wznowieniowe w przypadku kiedy z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem właśnie takiej decyzji, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10 i z dnia 14 marca 2012r. II OSK 2509/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Także w doktrynie ten pogląd nie nasuwa wątpliwości: "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)". Dopuszczając ewentualność umorzenia postępowania wskutek stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, jednocześnie zastrzec należy, że winno to wystąpić w sytuacjach wyjątkowych. Zasadniczo bowiem sprawdzenie interesu prawnego wnioskodawcy, warunkującego w myśl art. 28 k.p.a. nabycie statusu strony, musi być dokonane na etapie wstępnym postępowania, natomiast w dalszym toku czynności wyjaśniające organu administracji winny służyć załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Podkreślenia wymaga, że umorzenie postępowania będące tylko formalnym zakończeniem sprawy winno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo powyższego, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego uznanie powyższego zarzutu, nawet przy przyjęciu argumentacji pełnomocnika strony, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sedno sporu dotyczy bowiem kwestii materialnoprawnej, a nie budzi wątpliwości, iż słusznie organy obu instancji zakwestionowały możliwość udziału skarżącej w postępowaniu w charakterze strony. Nakazywanie organowi zmiany formalnej orzeczenia nie zmienia sytuacji skarżącej, a jedynie prowadziłoby do zbędnego przedłużenia postępowania. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 150 § 1 i § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadą jest - zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. - że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1401/10). W wyroku z dnia 3 października 1988 r., II SA 165/88 NSA stwierdził, że "jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu" (zob. niepublikowany wyrok NSA z dnia 3 października 1988 r., II SA 165/88, za: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 580). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie można mówić o "celowym" działaniu organu, godzącym w zasadę obiektywizmu w sytuacji kiedy organ miał podstawy przyjąć, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zasadnie uznał, iż w tej sprawie organy administracji nie uchybiły żadnym przepisom procesowym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Mimo dość lakonicznego uzasadnienia Sąd Wojewódzki odniósł się jednak do ustaleń organów oraz wskazał podstawę materialną rozstrzygnięcia (art. 28 prawa budowlanego), a zatem nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd I instancji w tej sprawie nie naruszył również art. 151 p.p.s.a., zasadnie oddalając skargę w oparciu o tenże przepis. Powołanie się na uzasadnienia organów administracyjnych w sytuacji gdy Sąd w pełni podziela ich stanowisko nie stanowi naruszenia przepisów p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.