II OSK 454/17

Dnia 22 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy inspektor sądowy M. S. po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2729/15 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia 25 września 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz M. S. i M. S. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2729/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S. i M. S. (dalej: skarżący), na decyzję Wojewody M. z dnia 25 września 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2015 r. nr ... Wojewoda M. (dalej: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji z dnia 14 lipca 2015 r. nr ... Starosty O. (dalej: Starosta), odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr ... Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę myjni samochodowej bezdotykowej, miejsc postojowych, oraz separatora koleasacyjnego na działce nr ew. ... obr. ... w O., zmienionej decyzją z dnia 10 października 2014 r. nr ... Starosty, po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r. znak ... Starosty – utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Wojewoda M. wywiódł, że we wniosku jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną bez własnej winy – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że faktycznie wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę nie brali udziału, jednak w treści wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano, żadnego konkretnego przepisu prawa, przewidującego ograniczenia w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, które mogą być wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie ww. inwestycji. Zasadnie zatem, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie prawidłowo po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydał decyzję o odmowie uchylenia ww. decyzji. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wypełnia dyspozycję art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda M. powołując się na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniu, gdyż ich działka, mimo że sąsiaduje z nieruchomością, na której projektowana jest ww. inwestycja, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Organ wskazał również, że wprawdzie w uzasadnieniu skarżonej decyzji zabrakło pełnego uzasadnienia faktycznego decyzji, jednak organ drugiej instancji posiada uprawnienie do jego uzupełnienia. Podniósł zatem, że z akt sprawy wynika, iż skarżący są właścicielami działki nr ... położonej w O. przy ul R. ..., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW nr ... Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka skarżących znajduje się w sąsiedztwie działki, na której realizowana jest ww. inwestycja. Jednakże z uwagi na fakt, że budynek myjni usytuowany został 3 m od granicy działki skarżących i ok. 18 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na ich działce, to organ drugiej instancji potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że działka nr ... nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. Sąd argumentował, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo wznowiono postępowanie z uwagi na wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędnie jednak we wznowionym postępowaniu oceniono, że wnioskodawca nie przywołał żadnego konkretnego przepisu prawa na podstawie, którego wywodzi swój interes prawny i przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Niezasadnie też dokonano analizy obszaru oddziaływania inwestycji li tylko przez pryzmat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca wskazał, że poszukuje ochrony na podstawie prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Podniósł, że z naruszeniem tego planu doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, bezsprzecznie przymiot strony w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Ocena w tym przedmiocie nie może jednak wynikać li tylko z analizy dochowania przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, ale powinna także uwzględniać charakter obiektu i związane z tym niejednokrotnie szersze oddziaływanie. Samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku, który jest tylko jednym z elementów przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę po jego wznowieniu. W ocenie Sądu, przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może także stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego może bowiem ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli przewidzianego tam ładu przestrzennego. Sąd uznał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt II OSK 644/10 z dnia 12 kwietnia 2011 r., LEX nr 852306). Dodatkowo Sąd wskazał, że oddalone zostały wnioski dowodowe związane z bieżącą eksploatacją wybudowanego już obiektu, ponieważ nie stan faktyczny a zatwierdzony projekt budowlany jest przedmiotem niniejszej sprawy. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/, c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej R. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie dokonały właściwej analizy w zakresie uznania skarżących za stronę postępowania, 2) § 30 ust, 2 uchwały nr ... Rady Miasta O. z dnia 28 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K. – część A" w O. (Dz.Urz. Woj. M. Nr ..., poz. ...), poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie dokonały właściwej analizy w zakresie kreowanego ("przewidzianego") przez ten przepis ładu przestrzennego w związku z inwestycją skarżącego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegającego na uchyleniu decyzji organu I i II instancji pomimo wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz odpowiadającemu prawu uzasadnieniu tych decyzji, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w konsekwencji czego lakoniczność uzasadnienia uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł interes prawny wnoszących o wznowienie postępowania z miejscowego planu przestrzennego. Stanowisko o podstawach wyprowadzenia interesu prawnego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem powszechnie obowiązującym jest w pełni zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 602/15 przez Naczelny Sąd Administracyjny, w którym przyjął: "właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności (użytkowaniem wieczystym), w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego planu miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna. (...) W ocenie NSA, istotne jest znaczenie planu miejscowego dla prawa sąsiedzkiego. Jak powiedziano, przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c., można określać na podstawie planów miejscowych. W związku z tym właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość poddania pod ocenę organów administracji i następnie sądu administracyjnego decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej nieruchomości pod kątem zgodności z planem miejscowym. W przeciwnym razie w przypadku próby dochodzenia roszczeń opartych na art. 144 k.c. może spotkać się z zarzutem, że istniejąca na nieruchomości sąsiedniej zabudowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Przytoczone okoliczności pokazują, że udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się tylko na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich." Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 910/16, w którym wskazał: "Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, słusznie odwołał się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren przewidziany pod inwestycję został przeznaczony pod usługi nieuciążliwe i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W sytuacji, gdy na takim terenie pozwolenie na budowę dotyczy budynku szkoły z wielostanowiskowym parkingiem, to ze względu na charakter i rozmiary inwestycji istnieje możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na położoną w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomość skarżącej, która zgodnie z planem zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym. Należy przy tym podkreślić, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. np. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012r., II OSK 1613/11)." Podzielając to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie podzielił opinii przyjętej w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1402/10. Pominięcie przez organy administracyjne ustalenia interesu prawnego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W pełni zasadnie Sąd przyjął, że nie jest zgodne z przepisami prawa ograniczenie ustaleń interesu prawnego wyłącznie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ architektoniczno-budowlany zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązany jest ustalić obszar oddziaływania obiektu. Przy tym ustaleniu obowiązany jest uwzględnić wszystkie przepisy odrębne, w tym przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wyznaczenie takiego obszaru musi być indywidualne, a to znaczy uwzględniające rodzaj inwestycji i jej wpływ na otoczenie. Nie do przyjęcia jest ocena opierająca się na ustaleniu interesu prawnego wyłącznie na oddaleniu inwestycji od granicy nieruchomości jednostki poszukującej ochrony, czy odległości domu mieszkalnego. Jeżeli w okolicznościach faktycznych są takie elementy, które dają podstawę do oceny oddziaływania projektowanej zabudowy na nieruchomość sąsiednią, właściciel tej nieruchomości ma interes prawny do żądania udzielenia mu ochrony przez przyznanie prawa do żądania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w celu wykluczenia naruszenia jego uprawnień. Nie jest dopuszczalna wykładnia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że to jednostka obowiązana jest wskazać przepis prawa, który daje jej podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego. Taka wykładnia jest sprzeczna z zasadą na jakiej oparte jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która to na organ administracji publicznej nakłada obowiązek działania zgodnie z prawem. To zatem organ obowiązany jest, przy uwzględnieniu całego systemu przepisów prawa przesądzających o zgodnym z przepisami prawa, do ustalenia zakresu oddziaływania obiektu budowlanego. Zgodnie z zasadą ogólną udziału stron w postępowaniu, na organie ciąży obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, które przesądzą, że na podstawie przepisów prawa określonemu kręgowi podmiotów służy status strony. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowo Sąd wywiódł z naruszenia przepisów prawa materialnego co do ustaleń wynikających z hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, naruszenie przepisów postępowania, a to uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zgodne z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.