VII SA/Wa 2950/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia R. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r., znak [...] – utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że opisanym powyżej postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek R. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] maja 2015r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie części inwestycji drogowej – ul. N. wraz z infrastrukturą techniczną usytuowanej na działkach o nr ew. [...],[...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...];[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w zakresie jezdni północnej na odcinku od włączenia w ul. [...] do skrzyżowania z drogą oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. P. w części zachodniej symbolem 3KUL, zrealizowanej na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz [...],[...] z obrębu [...], a także zobowiązującej inwestora do wykonania wszystkich robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym tj. przydrożnych rowów trapezowych infiltracyjno – trawiastych w terminie do dnia 30 grudnia 2017r. Organ przywołał przepis art. 61 a § 1 k.p.a. wskazując, że w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Zdaniem organu nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania na wniosek złożony w trybie postępowania nieważnościowego przez R. D. ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis stanowi - stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym przepis art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w odniesieniu także do nadzwyczajnego trybu postępowania nieważnościowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 146/10, z dnia 7 lipca 2011 r w sprawie o sygn. akt II OSK 825/11, z dnia 7 lutego 2013r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1871/11). Wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie będąc inwestorem, tym był Prezydent [...], nie posiada legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że w okolicznościach sprawy niniejszej bez wpływu na ocenę wniosku pozostaje podnoszona w nim okoliczność, że inwestycja była realizowana bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł R. D. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił, że doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie go za podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu z jego wniosku. Podkreślił, powołując się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 5 listopada 2009r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1495/09, że art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego, w którym dochodził stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał na naruszenie w związku z podjętym rozstrzygnięciem również art. 157 § 2 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wobec pominięcia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia argumentacji przywołanej w złożonym zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniesione zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. Skarżący podkreślił, że inwestycję realizowano bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec jej zaskarżenia m.in. przez skarżącego do organu drugiej instancji. W tych warunkach nieruchomości objęte inwestycją nie przeszły na własność inwestora [...]. Wstrzymano także wykonanie wydanych na potrzeby inwestycji pozwoleń wodnoprawnych. Nie spełniono wymagań związanych z ochroną środowiska ustalonych w wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Na tle okoliczności sprawy niniejszej kluczowe było dokonanie oceny czy zasadnie odmówiono wszczęcia na wniosek skarżącego, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd stwierdza, że organy obu instancji zasadnie zastosowały normę art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nią krąg stron, w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ograniczony jest li tylko do inwestora. Tym zaś skarżący nie był. Stroną postępowania administracyjnego jest co do zasady podmiot spełniający kryteria wynikające z art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy szczególne mogą jednak zawężać tak określoną stronę postępowania. I tak na tle ustawy Prawo budowlane wskazać można na przepis art. 28 ust 2, który jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a. i określa krąg podmiotów, stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie przepisem szczególnym jest art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotu sprawy odpowiednio - o pozwolenie na budowę, o pozwolenie na użytkowanie, nie zmienia tryb w którym sprawa jest rozpoznawana. Krąg stron jest tożsamy w trybie zwykłym jak i w trybie postępowania nieważnościowego i regulowany ww. przepisami. Przepis art. 59 pkt 7 ustawy Prawo budowlane był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie oraz w doktrynie prawniczej i doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. I taki stan miał miejsce w sprawie niniejszej. W orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia. Takie okoliczności nie zaistniały na tle decyzji objętej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, tym samym przebieg postępowania odwoławczego nie wstrzymywał możliwości realizacji inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015., nr [...] - umorzył postepowanie odwoławcze z odwołania skarżącego R. D. Na marginesie przedstawionej argumentacji Sąd wskazuje, że powołany w skardze wyrok tutejszego Sądu z dnia 5 listopada 2009r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1495/09 został następnie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 146/10 z dnia 14 kwietnia 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ustawodawca przyjął, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.