VIII SA/Wa 209/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr 13/R/2016 Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla A. P. (dalej: "skarżąca") na budowę domu weselnego dwukondygnacyjnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych w ilości [...] sztuk na terenie nieruchomości składającej się z działek o nr ew. [...],[...]i [...] położonej w R. przy ul. Ł. – orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] września 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzieli pozwolenia na budowę domu weselnego dwukondygnacyjnego z wewnętrzną instalacją gazową, altany z grillem i miejsc postojowych w ilości [...] sztuk na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. Ł.. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł R. P.. Jednocześnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: PINB [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowania administracyjne w sprawie samowoli budowlanej (altanka ogrodowa z grillem murowanym) na terenie działek o nr ew. [...],[...]i [...]przy ul. Ł. w R.. Wojewoda [...] pismem z dnia 27 listopada 2015 r., wniósł o udzielenie informacji czy ww. roboty budowlane są objęte projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta R. [...] z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. znak: [...], wskazał że samowolnie zrealizowana altana z grillem jest objęta ww. decyzją Prezydenta Miasta R.. Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2015 r. i o umorzeniu postępowania organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że po rozpoczęciu robót możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zatem orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej, zrealizowano w całości. Dlatego też w orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 Kpa ulec umorzeniu. Jednocześnie organ podkreślił, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych dopiero przez inwestora robót budowlanych. Tak więc decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. Z powyższego wynika, że może ona dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 8 lutego 2016 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wydanie decyzji tj. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. art. 6 ust 1 ustawy o zmianie ustawy – Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20.02.2015 r. poprzez ich nie zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wszczęte zostało po 28 czerwca 2015 r. wobec czego należało w sprawie zastosować przepis art. 28 ust 1 Prawo Budowlane w brzmieniu znowelizowanym ustawą z 20.02.2015 r. w konsekwencji czego wadliwie ustalono, że skarżący nie mógł rozpocząć prac budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...].09.2015 r., 2. prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji tj. art. 28 ust 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że R. P. jest stroną postępowania i mógł skutecznie wnieść zażalenie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy: a) sam fakt bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości do nieruchomości na której wzniesiony ma być obiekt budowlany o tym nie przesądza, b) skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].09.2015 r., z uwagi na fakt, że objęta decyzją altana w żaden sposób nie oddziałuje na jego nieruchomość tj. działkę nr [...], dodatkowo sama altana zaplanowana została w odległości 24 m, a budynek domu weselnego w odległości 4 metrów od granicy nieruchomości; 3. prawa postępowania mające wpływ na wydaną decyzję tj. 138§1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy chociaż obecnie toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu w postaci altany to organ powinien wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta R. z uwagi na fakt, że wmomencie jej zaskarżenia postępowanie nie było bezprzedmiotowe, 4. przepisów postępowania mające wpływ na wydanie decyzji tj. art. 138 § 1pkt 1 kpa poprzez jego nie zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r., poz. 718, dalej "p.p.s.a.") Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umarzająca postępowanie I instancji. Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Wobec podniesionego w skardze zarzutu wniesienia odwołania przez nieuprawniony podmiot, należy pierwszej kolejności ocenić, czy organ prawidłowo ustalił, kto jest stroną postępowania, a więc kto był uprawniony do złożenia odwołania. Z akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że R. P. jest właścicielem jednej z nieruchomości sąsiednich tj. działki [...]. Zagadnienie powyższe reguluje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładni zacytowanego przepisu należy dokonać uwzględniając treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który definiuje pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Natomiast przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji – odwołania (por. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 roku, II OSK 136/14; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie – niewątpliwie słusznie – organy uznały, że obszar oddziaływania obiektu znajduje się nie tylko w granicach nieruchomości objętej wnioskiem składającej się z działek oznaczonych nr [...],[...] i [...], ale także działek sąsiednich o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Zauważyć należy, że w toku postępowania R. P. – właściciel działki nr [...] graniczącej z terenem objętym wnioskiem od strony wschodniej – złożył zastrzeżenia podnosząc m.in., że wydanie pozwolenia na realizacje przedmiotowej inwestycji spowoduje zmniejszenie wartości jego nieruchomości, wywoła poważne skutki w sferze bezpieczeństwa, w kontekście bezpośredniego sąsiedztwa projektowanego domu weselnego z R. F. F. i L. [...] S.A. oraz w komforcie użytkowania działki. Przywołany wyżej pogląd, iż przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje jest ugruntowany w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2014 roku, II OSK 391/13; z dnia 18 lipca 2014 roku, II OSK 609/13; z dnia 25 stycznia 2013 roku, II OSK 1698/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2015 roku, II SA/Gl 1174/14). O ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie istotnym jest, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 17 czerwca 2015 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – tj. 28 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443; zwana dalej ustawą nowelizującą). Przepis art. 61 § 3 kpa stanowi bowiem, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na datę tą nie ma wpływu data uzupełnienia przez stronę ewentualnych braków formalnych wniosku. Zgodnie z art. 6 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis ustawy nowelizującej determinuje kontrolę legalności Sądu, wskazując że wzorcem tej kontroli powinny być przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. Nie jest kwestionowany przez strony postępowania fakt całkowitego wybudowania drewnianej altany ogrodowej, zrealizowanej w kształcie koła o średnicy ok. 16 m., z grillem murowanym, na które zostało wydane pozwolenie budowlane. Ta okoliczność została stwierdzona podczas oględzin dokonanych w dniu 26 października 2015 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., przeprowadzonych na terenie nieruchomości objętej wnioskiem. Nie sposób również zaprzeczyć temu, że decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] września 2015 r. w chwili wykonywania stwierdzonych robót budowlanych, nie była decyzją ostateczną bowiem przysługiwał od niej zwyczajny środek odwoławczy rozpoznany przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. W myśl art. 16 § 1 K.p.a. tylko decyzje administracyjne, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy są decyzjami ostatecznymi. Z uwagi na opisaną wyżej regułę intertemporalną ustawy nowelizującej organ odwoławczy słusznie kierował się treścią art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Już językowa redakcja tej regulacji świadczy, że art. 28 ust. 1 P.b. nie dotyczy stanów faktycznych w których roboty budowlany zostały rozpoczęte. W orzecznictwie sądowoadministracynym powszechnie przyjmuje się, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Jest przy tym zauważane, iż nie jest to samowola budowlana, czyli budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę w konsekwencji wymagająca zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu z art. 48 P.b. Dlatego inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość (np. wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06, CBOSA). Taki przypadek nie jest co prawda objęty przepisem art. 48 ust. 1 P.b., lecz procedurą naprawczą przewidzianą w art. 50 - 51 tej ustawy (zob. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., II OSK 59/09, CBOSA). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można bowiem rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wprost wynika, że realizacja inwestycji budowlanej poprzedzona być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy lub innych robót budowalnych, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 20123 r. sygn. akt II OSK 2243/10 (LEX nr 1138120,), a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, konieczność zachowania powyższej kolejności ustawodawca podkreślił poprzez użycie słowa "jedynie", a także wskazując enumeratywny katalog wyjątków do których ta zasad nie ma zastosowania (art. 29-31 ustawy Prawo budowlane). Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych przez inwestora robót budowlanych, a decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. Z uwagi na takie jednoznaczne brzmienie przywołanych przepisów po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 110/12 , LEX nr 1285038). W konsekwencji, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa. Należy podkreślić, że z wykładni systemowej i celowościowej art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1, a także art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane objęte wnioskiem o udzielenie tego pozwolenia nie zostały jeszcze rozpoczęte. Do takiego wniosku prowadzi również podział kompetencji między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Kompetencje tych pierwszych realizowane są – co do zasady – na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, tych drugich zaś są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia organów administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane są w toku. Realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, nawet, jeśli nie została wykonana całość tych robót. Zauważyć też należy, że organ administracji architektoniczno – budowlanej jest związany przy spełnieniu przesłanek wydania pozwolenia na budowę, a zamierzenie budowlane rozumieć należy jako całość inwestycji objętej przez pozwolenie na budowę. Prawidłowo zatem we wskazanych uwarunkowaniach Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] września 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie I instancji. Końcowo już niejako na marginesie podnieść należy, że umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie oznacza, że nie może być prowadzone postępowanie w sprawie zgodności wykonanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Jednakże postępowanie w tym zakresie winno toczyć się przed organami nadzoru budowlanego, które posiadają stosowne uprawnienia w tym przedmiocie. Wobec powyższego z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę. ----------------------- 8