I SA/Sz 951/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 13 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Izby Skarbowej [...] postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r. Nr [...] uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia 25 listopada 2010 r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela, tj. Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: bądź "Strona" bądź "Skarżący") kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] przeciwko dłużnikowi [...] w łącznej wysokości [...] zł i orzekł o obciążeniu Strony (wierzyciela) kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...] zł. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], działający jako organ egzekucyjny w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, prowadził postępowanie egzekucyjne z wniosku Strony jako wierzyciela w stosunku do [...] jako dłużnika, na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...]. Obowiązek objęty ww. tytułami wykonawczymi wynikał z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 1 stycznia 2008 r znak: [...] określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r. W wyniku podjętych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych dnia 07 listopada 2008 r. doręczono dłużnikowi odpisy ww. tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego dłużnika [...] (zawiadomienie z dnia 07 listopada 2008 r., nr [...] oraz doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności (ww. bank) zawiadomienie o zajęciu powyższej wierzytelności. Dłużnik wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty wskazując, iż ww. tytuły wykonawcze zostały wystawione niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 27 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), gdyż błędnie określono wysokość należności pieniężnej podlegającej egzekucji (nieprawidłowo określono terminy naliczania odsetek za zwłokę poprzez nieuwzględnienie przy ich naliczaniu okresu ustawowej przerwy w ich naliczaniu). Dnia 26 listopada 2008 r. Strona, jako wierzyciel, wydała postanowienie, w którym uznała ww. zarzuty dłużnika za nieuzasadnione. Postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów dłużnik zaskarżył zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] , który to organ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez wierzyciela (Strona). Ten ponownie postanowieniem z dnia 02 listopada 2009 r. uznał niedopuszczalność zgłoszonego przez dłużnika ww. zarzutu. Dłużnik zaskarżył ww. postanowienie wierzyciela (Strona) zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia 14 września 2010 r. nr [...] ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie Strony jako wierzyciela w przedmiocie stanowiska Wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów i uznało zarzut niespełnienia przez ww. tytuły wykonawcze nr [...] wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt. 3 u.p.e.a. Jednocześnie w dniu 30 listopada 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...], na wniosek dłużnika, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów oraz postanowienie o uchyleniu zajęcia wierzytelności dłużnika z rachunku bankowego. W dniu 8 stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej [...]wydał postanowienie, w którym utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie uchylenia zajęcia wierzytelności dłużnika z rachunku bankowego. W dniu 9 czerwca 2010 r. WSA w Szczecinie wydał wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 201/10, w którym oddalił skargę Strony jako wierzyciela na ww. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] . Organ egzekucyjny prawomocnym postanowieniem z dnia 29 października 2010 r. umorzył ww. postępowanie egzekucyjne z uwagi na uznanie zarzutu dłużnika za zasadny. Dnia 25 listopada 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wydał postanowienie o obciążeniu Strony jako wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 17, art. 64 § 1, § 2-7, § 9 pkt 2, art. 64b, art.64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a. w wysokości [...] zł, na którą składały się: - opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł, - opłata za zajęcie wierzytelności [...] zł, - wydatku egzekucyjnego w wysokości [...] zł. Strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu egzekucyjnego, zaś postanowieniem z dnia 14 stycznia 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji, Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 259/11 oddalił skargę Strony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 551/12, wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Strony, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Zdaniem NSA, WSA w Szczecinie oparł swój wyrok o treść art. 64c § 3 u.p.e.a., lecz nie dokonał rozważenia przesłanki w postaci spełnienia warunku pobrania od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych. NSA wskazał, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej [...] podał, iż organ egzekucyjny nie pobrał od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych. Potwierdzenie tej wypowiedzi skutkować musi uznaniem, że WSA w Szczecinie oparł swoje stanowisko na wadliwej podstawie prawnej. W takim wypadku pełnej oceny wymagały rozważanie prawidłowości zaskarżonego postanowienia wydanego na mocy art. 64c § 4 u.p.e.a. przez obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że WSA w Szczecinie nie ustosunkował się nadto do zarzutów burmistrza odnośnie niewłaściwego ustalenia kosztów egzekucyjnych, zawartych w jej piśmie z dnia 10 sierpnia 2011 r., które traktować należy jako uzupełnienie skargi. NSA uznał, że stwierdzone braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku (nie ustalenie przesłanek zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a., a w razie ich braku, nie odniesienie się do argumentów organu odnośnie spełnienia warunków, o których mowa w art. 64c § 4 u.p.e.a., brak odniesienia się do zarzutu niewłaściwego ustalenia kosztów egzekucyjnych), podważają możliwość instancyjnej kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny. Rozpoznając sprawę ponownie, WSA [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 292/14 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela (Strony) kosztami postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu WSA w Szczecinie wskazał, że bezsporne jest, że w niniejszej sprawie doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego przy jednoczesnym wystąpieniu kosztów tej egzekucji po stronie organu egzekucyjnego. Jak wskazał Sąd w zaskarżonym postanowieniu organ przytacza treść art. 64c § 1, § 3 i § 4 u.p.e.a. jednakże nie został uprzednio wskazany brak możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 64c § 3 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, kwestia możliwości obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jako wyjątek od zasady, że koszty te ponosi zobowiązany, musi być uzasadniona przez organ w pełni. Według Sądu, w pierwszej kolejności organ winien wskazać czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 64c u.p.e.a., w tym wyjaśnić czy od zobowiązanego pobrano ww. koszty. W dalszej kolejności, po ustaleniu, że ww. koszty nie zostały pobrane od zobowiązanego i wykluczeniu możliwości zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a., organ winien przejść do rozważania kolejnego wyjątku od zasady, że koszty egzekucyjne ponosi zobowiązany, tj. możliwości zastosowania art. 64c § 4 u.p.e.a. W dalszej kolejności, po ustaleniu ewentualnej podstawy możliwości obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, organ zobowiązany jest do ustalenia prawidłowości wysokości tych kosztów. WSA w Szczecinie wskazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględnił wyżej wymienione wskazania Sądu, podał i uzasadnił podstawę prawną w zakresie konieczności obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela jako wyjątku od zasady ponoszenia tych kosztów przez zobowiązanego, zaś po ustaleniu podstawy prawnej obciążenia tymi kosztami wierzyciela wskazał i uzasadnił wysokość tych kosztów. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r., znak: [...] Dyrektor Izby Skarbowej [...] rozpatrując sprawę ponownie, uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że koszty egzekucyjne nie zostały uiszczone w żadnej części przez zobowiązanego oraz przytoczył brzmienie przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 64c § 1, § 3, § 4 u.p.e.a. W ocenie organu w sprawie wypełniona została dyspozycja art. 64c § 4 u.p.e.a. w postaci braku możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, albowiem postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało umorzone, co pozbawiło organ egzekucyjny wierzytelności w stosunku do zobowiązanego o zapłatę kosztów egzekucyjnych jak i podstaw prawnych do samodzielnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego w celu ich wyegzekwowania. Jak wskazał organ istotnym dla zastosowania art. 64c § 4 u.p.e.a. i obciążenia Strony jako wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego jest również fakt, że przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego było uznanie zarzutu niespełnienia przez ww. tytuły wykonawcze, wystawione przez Stronę jako wierzyciela, wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia na koszty egzekucyjne, którymi Strona została obciążona na mocy zaskarżonego postanowienia składają się następujące kwoty: – [...] zł – opłata manipulacyjna (1% kwoty egzekwowanej należności); – [...] zł – opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego (5% egzekwowanej należności); – [...] zł – wydatek egzekucyjny. Jako przyczynę uchylenia postanowienia organu I instancji organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowość obliczenia ww. kosztów na niekorzyść Strony, która wynikała z błędnego wprowadzenia do systemu informatycznego organu danych dotyczących początkowego terminu naliczania odsetek – nieprawidłowo wprowadzono dane o jeden dzień wcześniejsze niż wskazał wierzyciel. Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie z dnia 13 listopada 2014 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów procesu. Strona wniosła także o rozważenie zawieszenia postępowania przez Sąd na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") lub o zawieszenia postępowania na podstawie art. 126 P.p.s.a do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny połączonych spraw o sygn. akt SK 31/14 oraz K44/14. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i 6 u.p.e.a., – art. 2 w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i 6 u.p.e.a. – art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym brak było podstaw do jego zastosowania, – art. 15 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, – przepisu art. 6 i art. 124 k.p.a. w związku z przepisem art. 18 u.p.e.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej przejawiające się w odwołaniu się do błędnego numeru i pozycji dziennika ustaw u.p.e.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżący, powołując się na przepisy Konstytucji RP wskazał, m.in., że oparcie zaskarżonego postanowienia o przepisy ustalające wysokość pobieranych opłat za czynności egzekucyjne pobierane w toku egzekucji spowodowało naruszenie prawa do własności i praw majątkowych Skarżącego poprzez naruszenie zasady adekwatności i proporcjonalności w nakładaniu ciężarów publicznych wyrażonych w art. 64 ust. 1w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84 i art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącego nałożenie na niego jako wierzyciela kosztów egzekucyjnych w wysokości maksymalnej, tj. [...] zł z tytułu dokonanych czynności egzekucyjnych narusza ww. zasady, albowiem ustalenie wysokości ww. kosztów odbyło się niezależnie od efektywności egzekucji, tj. w oderwaniu od nakładu pracy organu egzekucyjnego, wysokości wyegzekwowanych kwot jak i faktu uchylenia czynności egzekucyjnych oraz umorzenia postępowania. W ocenie Skarżącego art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, poprzez to, że nie ustanawiają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz przez to, że wysokość tych opłat nie jest uzależniona od realnie wyegzekwowanych świadczeń, a także przez to, że uzależnia pobranie tych opłat jedynie od dokonania czynności egzekucyjnych bez względu na ich efektywność i nakład pracy organu egzekucyjnego są niezgodne z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84 i art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r. o sygn. akt I SA/Sz 12/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o syg. akt SK 31/14 w sprawie pytania prawnego, co do tego czy art. 64 § 1 i § 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 8 u.p.e.a. są zgodne z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 12 września 2016 r. o sygn. akt 12/15 tutejszy Sąd podjął zawieszone w rozpoznawanej sprawie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] w łącznej kwocie [...] zł, na którą składają się następujące kwoty: – [...] zł – opłata manipulacyjna (1% kwoty egzekwowanej należności); – [...] zł – opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego (5% egzekwowanej należności); – [...] zł – wydatek egzekucyjny. Zarzuty skargi dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że w dniu 28 czerwca 2016 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 16 czerwca 2016 r. poz. 1244), w którym stwierdzono, że: 1. art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2. art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3. art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 4. art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji; oraz umorzono na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) postępowanie w pozostałym zakresie. Trybunał wskazał, że stosownie do art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne wraz z poniesionymi przez organ egzekucyjny wydatkami wchodzą w skład kosztów egzekucyjnych. Koszty te powstają w związku z podjęciem przez organy egzekucyjne czynności egzekucyjnych, mają charakter odrębnego obciążenia zobowiązanego, a ich egzekucja następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie o ustaleniu kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego lub z urzędu, gdy obciążają one wierzyciela. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji koszty egzekucyjne co do zasady ponosi zobowiązany. Wierzyciel pokrywa także koszty postępowania egzekucyjnego, gdy nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 u.p.e.a.). Obowiązek uiszczenia kosztów egzekucji nie zależy od efektów całego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 1009/13, Lex nr 1457008). Skoro zostały podjęte czynności egzekucyjne, to nawet jeśli nie doprowadziły do wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zobowiązany i tak będzie musiał je ponieść. Należy jednak podkreślić, że organ egzekucyjny, choć ma swobodę wyboru określonych czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, to jednak jest związany ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasadą celowości i zasadą gospodarnego prowadzenia egzekucji. Z zasad tych wynika, że zobowiązany ponosi jedynie koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Nie może więc zostać obciążany nieuzasadnionymi wydatkami lub kosztami powstałymi w wyniku nieprawidłowego działania organu egzekucyjnego lub pracowników tego organu. Dlatego też w orzecznictwie sądowym za nieuprawnione uważa się pobieranie opłat za czynności egzekucyjne, co do których już przed ich podjęciem można było stwierdzić, że nie doprowadzą do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12, Lex nr 1494996). W skład kosztów egzekucyjnych wchodzą opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, które w przeciwieństwie do wydatków, są elementem kosztów egzekucyjnych, które nie powodują wydatkowania przez organ egzekucyjny żadnych środków pieniężnych (zob. S. Serafin, Koszty egzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 300). Według Trybunału, wątpliwości konstytucyjne budziły opłaty w egzekucji należności pieniężnych za czynności egzekucyjne, których wysokość określona jest stosunkowo. Zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera tego typu opłaty za ściśle określone czynności egzekucyjne, do których należą: pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (pkt 1), zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego (pkt 2), zajęcie wynagrodzenia za pracę (pkt 3), zajęcie innych niż wymienione w punktach 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (pkt 4), zajęcie ruchomości (pkt 5), zajęcie nieruchomości (pkt 6), odebranie zajętych ruchomości od zobowiązanego (pkt 7), przeprowadzenie licytacji lub dokonanie sprzedaży egzekucyjnej w inny sposób (pkt 11), spisanie protokołu o udaremnieniu przez zobowiązanego przeprowadzenia egzekucji z zajętych ruchomości lub praw majątkowych przez ich usunięcie, zbycie lub uszkodzenie (pkt 12). Wysokość opłaty egzekucyjnej określona jest stosunkowo, do egzekwowanej lub pobranej należności w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie. Trybunał wskazał, że regulacje dotyczące stosunkowych opłat egzekucyjnych określają minimalną kwotę opłaty według stawek kwotowych, a nie procentowych (np. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a -4,20 zł- dopisek Sądu). Obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej powstaje z chwilą dokonania czynności, z którą jest ona związana. Obowiązek zapłaty tej opłaty nie zależy od efektów tych czynności i całego postępowania egzekucyjnego. Trybunał podał, że opłaty egzekucyjne noszą wszelkie cechy daniny publicznej w rozumieniu konstytucyjnym. Są one świadczeniami pieniężnymi o charakterze przymusowym, a obowiązek ponoszenia tych opłat został nałożony ustawą i ma charakter względnie powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, spełnianego w związku ze świadczeniem podmiotu publicznego (organu egzekucyjnego), tj. za dokonanie przez ten podmiot czynności egzekucyjnych określonych w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Obowiązek zapłaty, co do zasady, spoczywa na zobowiązanym. Ponadto podmioty zobowiązane do ich uiszczenia nie mają swobody kształtowania wysokości opłat, prawa ewentualnego ich obniżenia lub odstąpienia od ich poboru oraz ustalania terminu zapłaty. Mogą jedynie wystąpić z wnioskiem o umorzenie należności lub rozłożenie jej na raty (art. 64e u.p.e.a.). Jednocześnie opłaty te należą do dochodów publicznych i są przeznaczone na realizację celów publicznych. Zgodnie z art. 64c § 9-11 u.p.e.a. środki pieniężne pochodzące z tych opłat stanowią dochód organu egzekucyjnego, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu egzekucji administracyjnej. Ponadto z art. 64c § 5 u.p.e.a. wynika, że opłaty egzekucyjne podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji dministracyjnej. Egzekucja opłat odbywa się na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na dochodzoną należność główną i związane z nią odsetki. Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych. Stanowią one swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Obowiązek uiszczenia opłaty publicznej powstaje przy tym bez względu na to, czy osoby, na których on ciąży, same żądały podjęcia określonych czynności przez organy publicznoprawne,czy też do korzystania z określonych usług zostały prawnie zobowiązane. Trybunał wskazał, że opłaty za czynności egzekucyjne wiążą się z określonymi czynnościami organów egzekucyjnych. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Jak słusznie zauważa się w doktrynie, opłaty te są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję (zob. S. Serafin, Koszty..., s. 300). Ustalane są one jednak w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. Taki sposób ukształtowania wysokości analizowanych opłat z założenia powoduje, że mają one charakter opłaty ryczałtowej – ponoszonej "za" wskazane w nich czynności, ale niezależnie od ich intensywności, rezultatów czy innych czynników, które mogłyby wpływać na ich wysokość. Kryterium ustalania ich wysokości nie jest więc co do zasady wartość konkretnych czynności czy świadczeń, które podlegają opłacie. Powoduje to, że wartość świadczenia organu egzekucyjnego nie zawsze odpowiada wysokości pobranej opłaty. W pewnych okolicznościach opłaty mogą być wyższe niż wartość uzyskanego świadczenia. Możliwa jest jednak również sytuacja odwrotna, gdy opłata jest znacznie niższa niż koszt świadczeń. Ustawa o egzekucji w administracji nie zakłada bowiem, że każde postępowanie egzekucyjne musi przynosić organowi egzekucyjnemu zysk. Uregulowanie wysokości opłat opiera na założeniach szacunkowych, nie gwarantując zbilansowania się wpływów i wydatków w każdym jednostkowym wypadku. Trybunał podał, że bezpośrednim celem opłat egzekucyjnych jest dostarczanie dochodów organom egzekucyjnym za wykonane przez nie czynności egzekucyjne. Funkcja fiskalna opłat egzekucyjnych nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie (zob. K. Celińska-Grzegorczyk, [w:] Koszty i opłaty w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadministracyjnym, red. A. Trela, M. Swora, Warszawa 2007, s. 58-59; zob. R. Hauser, W. Piątek, op. cit., s. 321; tak też np. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Po 945/10, Lex nr 991381). Zgodnie z obowiązującymi regulacjami u.p.e.a koszty egzekucyjne (w tym także opłaty za czynności egzekucyjne) przypadają temu organowi egzekucyjnemu, który poniósł wydatki lub dokonał czynności, za którą należna jest opłata (art. 64c § 9-11). Trybunał wskazał, że nie można zapominać o podstawowym celu egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji. Celem egzekucji, co do zasady, nie jest bowiem represja, ale spowodowanie stanu wymaganego przez przepis prawa (zob. E. Bojanowski, Konstrukcja administracyjnych środków egzekucyjnych, [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 141-145). Środków egzekucyjnych oraz związanych z nimi opłat nie można zatem kwalifikować jako sankcji wobec podmiotu niewywiązującego się z określonych prawem obowiązków. Pełnią one raczej funkcję stymulująco-wychowawczą. Trybunał stwierdził, że przyjęcie na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady, że wysokość opłaty egzekucyjnej ustalana jest w sposób stosunkowy – proporcjonalnie do wysokości egzekwowanej należności, bez określenia jej górnej granicy oraz bez względu na wcześniejsze wykonanie zobowiązania, jest w stanie doprowadzić tylko do niektórych ze wymienionych wyżej celów. Trybunał podał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji, a więc na przykład – co miało miejsce w wypadku skarżącej – zaległości podatkowych. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określnego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika (lub wierzyciela- dopisek Sądu) stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty za czynności egzekucyjne prowadzi do tego, że stają się one – z punktu widzenia organu egzekucyjnego formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Trybunał podał, że opłata egzekucyjna (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) stanowi procent od należności egzekwowanej, ale nie są to koszty faktycznie poniesione w egzekucji. Zgodnie z art. 64b u.p.e.a. organ egzekucyjny ma prawo do zwrotu od zobowiązanego rzeczywistych wydatków poniesionych w toku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Chodzi o określone kwoty, jakie wydatkował organ egzekucyjny ze swoich środków w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi. Na przykład w ustawie wskazuje się, że chodzi o opłacenie przejazdu i delegacji egzekutora (art. 64b pkt 1), przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania i dozoru zwierząt oraz innych ruchomości (art. 64b pkt 2), należności świadków, biegłych i rzeczoznawców (art. 64b pkt 4) czy koszty uzyskania informacji o majątku dłużnika (art. 64b pkt 9). Toteż jeśli w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny poniesie konkretne wydatki, to – w zakresie określonym ustawą – może otrzymać od zobowiązanego ich zwrot. Trybunał uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji. Z uwagi na powyższy wyrok Trybunału, zdaniem Sądu konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny zastosował art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, obciążając Skarżącego łącznie kosztami egzekucyjnymi w maksymalnej wysokości ponad 3 mln zł, co stanowiło m.in. 5% kwoty egzekwowanej należności (opłata egzekucyjna) i 1% kwoty egzekwowanej należności (opłata manipulacyjna). Sąd stwierdził, że uwagi Trybunału wyrażone w powyższym wyroku mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że obowiązek uiszczenia kosztów egzekucji, do których zalicza się opłaty egzekucyjne i opłaty manipulacyjne nie zależy od efektów całego postępowania egzekucyjnego. Skoro zostały podjęte czynności egzekucyjne, to nawet jeśli nie doprowadziły do wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zobowiązany i tak będzie musiał je ponieść lub tak jak w niniejszej sprawie – wierzyciel. Sąd uznał jednocześnie, że zasadne było stanowisko organu, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki obciążenia Skarżącego jako wierzyciela ww. kosztami, albowiem koszty egzekucyjne nie zostały uiszczone w żadnej części przez zobowiązanego oraz spełniona została dyspozycja art. 64c § 4 u.p.e.a. w postaci braku możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Zakończenie postępowania egzekucyjnego – z powodu wadliwości tytułów wykonawczych wystawionych przez Skarżącego jako wierzyciela (niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) – jak zasadnie wskazał organ, pozbawiło organ egzekucyjny wierzytelności w stosunku do zobowiązanego o zapłatę kosztów egzekucyjnych jak i podstaw prawnych do samodzielnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego w celu ich wyegzekwowania. Tym samym Sąd uznał zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 64c § 4 u.p.e.a. za bezzasadne. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, kwestią zasadniczą w sprawie była wysokość kosztów egzekucyjnych, w szczególności opłaty egzekucyjnej ustalonej przez organ na podstawie art. 64 § 1 pkt 4) w kwocie [...] zł (5% egzekwowanej należności) i opłaty manipulacyjnej ustalonej na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. w kwocie [...] zł (1% kwoty egzekwowanej należności). Podkreślić należy, że wysokość kosztów egzekucji, w szczególności opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej, jest nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Wysokość opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej powinna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, koszty egzekucyjne, do których zalicza się opłata egzekucyjna i manipulacyjna nie mogą stać się "karą" dla wierzyciela, który ponosi je na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Stosunek wysokości opłat w egzekucji do czynności organu, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone powinien pozostawać w racjonalnej zależności. Powyższe zasady zdają się nabierać szczególnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, w której wysokość opłat za czynności egzekucyjne, polegające de facto na zajęciu wierzytelności z rachunku bakowego oraz powiadomieniu o tej czynności zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności, wyniosła łącznie ponad [...] zł, co w ocenie Sądu pozostaje w rażącej dysproporcji z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego oraz w sposób niebudzący wątpliwości Sądu, narusza równowagę między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w tym w szczególności ww. i zacytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14, Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84 i art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niezgodne z Konstytucja RP przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a, oraz art. 2 w zw. z art. 217 Konstytucji RP. Sąd uznał natomiast, że wskazane w zarzutach skargi naruszenia art. 6 i art. 124 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. nie mogło stanowić samoistnej podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd wskazuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, iż: "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). W ocenie Sądu wszystkie ww. przesłanki zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, albowiem postępowanie przed organem II instancji było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Skoro opłata egzekucyjna i manipulacyjna w niniejszej sprawie związana była z zajęciem rachunku w banku, organ egzekucyjny winien wysokość tej opłaty powiązać z rzeczywistymi czynnościami organu egzekucyjnego podjętymi w sprawie polegającymi na przesłaniu zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego dłużnika i zawiadomieniu o wszczęciu oraz zakończeniu postępowania egzekucyjnego i w zakresie proporcjonalnym określić wysokość opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a"), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.