II SA/Wa 1101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby - oddala skargę - Rejonowa Komisja Lekarska MSW w [...] orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w punkcie 11 rozpoznała u W. S.: 1. Nawracające zaburzenia depresyjne endogenne (F33.1) §8 p2 r.5 kat C. 2. Zespół bólowy szyjny z objawami korzeniowymi i ubytkowymi w prawej kończynie górnej na podłożu złożonej etiologii (dyskopatia C4/C5 i wraz) § 5 § 2; § 73 p 2 r.5 kat. C. B. Schorzenia współistniejące; 3. Zespół bólowo-obrzękowy prawego stawu skokowego i stopy po przebytym złamaniu obu kości podudzia leczonym operacyjnie §62 p2 r.5 kat. B 4. obustronny niedosłuch odbiorczy z szumami usznymi § 20 p2 r.5 kat. B orzekając, iż funkcjonariusz jest całkowicie niezdolny do Służby w Policji. Jednocześnie uznano, że związek schorzenia albo ułomności (niezdolność do służby, inwalidztwo) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie istnieje. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nawracające zaburzenia depresyjne o znacznym nasileniu wymagające systematycznego leczenia specjalistycznego oraz bóle korzeniowe kręgosłupa szyjnego z objawami ubytkowymi i korzeniowymi czynią badanego całkowicie niezdolnym do służby w Policji i częściowo niezdolnym do podjęcia pracy. W związku z powyższym zaliczono orzekanego do drugiej grupy inwalidzkiej. Schorzenia wymienione w punktach 2 i 3 rozpoznania pozostają w związku ze służbą w Policji, gdyż są następstwem urazów, których badany doznał w trakcie wykonywania obowiązków służbowych. Jednakże orzeczone inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w Policji, gdyż schorzenie wymienione w punkcie 3 inwalidztwa nie sięga jego granic, a schorzenie wymienione, w punkcie 2 rozpoznania (zespół bólowy korzeniowy szyjny) jest spowodowany wieloma czynnikami (zmiany dyskopatyczne kręgosłupa, przebyty uraz), przy czym decydującą rolę w powstaniu dolegliwości zgłaszanych przez orzekanego i odchyleń stwierdzanych w badaniu przedmiotowym odgrywają uwidocznione w badaniu obrazowym (MR kręgosłupa), zmiany dyskopatyczne kręgosłupa . Mając na uwadze powyższe ustalenia WRKL orzekła, iż stwierdzone inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w Policji. Schorzenie wymienione w punkcie I rozpoznania nie spełnia wymogów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29.09.2005 r. w sprawie wykazu schorzeń pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, PSP (Dz. U. 206/2005, poz. 1723) gdyż nie jest wymienione w cytowanym wyżej załączniku do Rozporządzenia. Od powyższego orzeczenia W. S. złożył odwołanie wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako przyczynę odwołania podał uchybienia formalne i rzeczowe występujące w zaskarżonym orzeczeniu. Orzeczeniem nr [...] Centralna Komisja Lekarska MSW skład orzekający w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliła zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Rejonową Komisję Lekarską MSW w [...]. W uzasadnieniu wskazała, iż po zapoznaniu się z dokumentacją orzeczniczo-lekarską oraz odwołaniem uznano, że Rejonowa Komisja Lekarska MSW nieprawidłowo zakwalifikowała schorzenia jako "zespół bólowo szyjny" skoro neurolog w opinii wskazał, iż skarżący doznał urazu głowy i kręgosłupa szyjnego w wypadku w czasie służby [...] grudnia 2003 r. natomiast w poprzednich orzeczeniach wskazano "pourazowy zespół bólowy" co uzasadniałoby związek schorzenia ze służbą. Nadto organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie powołał wszystkich dowodów który były podstawą orzeczenia. Organ poniósł również, iż należy rozważyć czy schorzenia, na które cierpi skarżący dają podstawę do orzeczenia drugiej grupy inwalidzkiej. Zalecono przeprowadzenie przez Rejonową Komisję Lekarską MSW ponownych badań psychiatrycznych i neurologicznych oraz zażądanie badań profilaktycznych skarżącego. Biorąc pod uwagę stwierdzone nieprawidłowości w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2016 r. Centralna Komisja Lekarska MSW na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o Komisjach Lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1822) uchyliła zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Rejonową Komisję Lekarską MSW w [...]. W skardze na powyższe orzeczenie, które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, wskazując, iż zaskarża orzeczenie w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenia przepisów postępowania t.j. : 1. art. 47 ust. 1 pkt 3 i dalej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - (Dz.U.2014, poz. 1822 - dalej jako "ustawa")'; w zw. z art. 4 ustawy oraz w zw. z art. 138 § 2 i następ. ustawy z dnia 14 czerwca 1960.r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071 z późn. zm. - dalej jako "kpa poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uchylenie w całości Orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Nr [...] z dnia [...].01.2016r., gdy tym czasem komisja ta powinna sprawę rozpoznać merytorycznie i wydać orzeczenie na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1lub pkt 2) ustawy, ponieważ treść wydanego orzeczenia świadczy o tym, że organ drugiej instancji dokonał merytorycznej oceny zarzutów postawionych przez odwołującego. 2. art. 47 ust 1 pkt 1 lub 2) ustawy w zw. z art. 4 ustawy oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 lub 2) kpa, poprzez jego nie zastosowanie w sprawie, i w konsekwencji uchylenie w całości Orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Nr [...] z dnia [...].01.2016r., gdy tym czasem komisja ta powinna sprawę rozpoznać merytorycznie i wydać orzeczenie na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1) lub pkt 2) ustawy, ponieważ treść wydanego orzeczenia świadczy o tym, że organ drugiej instancji dokonał merytorycznej oceny zarzutów postawionych przez odwołującego. 3. art. 47 ust. 1 pkt 3) ustawy, w zw. z art. 4 ustawy oraz w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez niedopuszczalne i zbyt szerokie udzielanie wytycznych Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w przedmiocie czynności, które komisja ta powinna wykonać przy ponownym procedowaniu nad sprawą, min. poprzez rozszerzanie zakresu badań specjalistycznych, która komisja ta powinna dodatkowo przeprowadzić, gdy tymczasem, gdyby jedynie teoretycznie przyjąć, że zastosowanie tzw. "decyzji kasacyjnej" było uzasadnione w niniejszej sprawie - to wytyczne i wskazówki, co do dalszego działania nie powinny wykraczać, poza dopuszczalny ustawowo zakres, a już na pewno nie powinny prowadzić do naruszenia art. 139 kpa, który to zakazuje pogarszać sytuację prawną strony w postępowaniu odwoławczym. 4. art. 39 § 1 w zw. z art. 47 § 3 ustawy oraz w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 4 ustawy oraz w zw. z § 1 pkt. 1) załącznik Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń z dnia 19 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1893 - dalej jako "rozporządzenie"), poprzez zaniechanie wskazania dowodów, na podstawie których to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ustalił, że Rejonowa Komisja Lekarska MSW w Nr [...] z dnia [...].01.2016 r. ustaliła, że orzekanego należy zaliczyć do III grupy inwalidów bez związku ze służbą, gdy tymczasem ww. komisja lekarska zaliczyła W. S. do II grupy inwalidzkiej, a ponadto zaniechaniu wskazania jakie to dokładnie zarzuty odwołującego zostały uwzględnione przez komisję drugiej instancji, a tym samym sporządzeniu uzasadnienia w sposób, który wymyka się spod kontroli. 5. art. 139 kpa, poprzez oczywiste nieuzasadnione rozszerzanie pozycji strony, przy ponownym rozpatrzeniu przez organ odwoławczy sprawy i kierowanie skarżącego na kolejne badania przedmiotowe, gdy tymczasem komisja lekarska drugiej instancji zgodziła się, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ nie wziął pod uwagę dokumentów, na które powoływał się odwołujący jak również sugerowaniu, że orzeczona II grupa inwalidzka ustalona została w sposób wadliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wobec zakwestionowania przez skarżącego orzeczenia w zakresie ustalenia grupy inwalidzkiej te sprawy nie podlegają właściwości sądów administracyjnych. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze wskazując, iż CKL w [...] wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich naruszyła art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U 2014 r., poz. 1822). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje, lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby,, a także m.in orzekają o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na. potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolnością do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnieni, ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przenoszona na inne stanowisko służbowe, czy też zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się. że komisja lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por, wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., I OSK 2978/13 i z 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r. OSA 1/00, ONSA 2001/2/47. Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, bądź też ustalenia prawa do uposażenia za okres nieobecności w służbie spowodowanej chorobą. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji oświadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych, bądź też związanych z uposażeniem na czas przebywania na zwolnieniu lekarskim. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń z warunkami i właściwościami służby nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r., IOSK 93/10, z 29 maja 2008 r., II OSK 667/08, z 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., OPS 8 /97, postanowienia NSA: z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 47, z 21 lutego 2013 r., I OSK 251/13 oraz z 13 listopada 2015 r., I OSK 2488/15). Prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, obowiązującej od 1 stycznia 2015 r., wynika iż "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast druga grupa to orzeczenia związane z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej". W niniejszej sprawie, skarżący został pouczony w skarżonym orzeczeniu że, od powyższego orzeczenia nie przysługuje skargą., co nie było prawidłowe. Nieprawidłowe pouczenie nie rodzi po stronie skarżącego żadnych praw które nie mają oparcia w przepisach prawa. Dlatego też uznać należy jego skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z siedzibą w [...] w zakresie jakim została przez skarżącego złożona t.j. dotyczą określenia zdolności do służby w Policji za dopuszczalną. Sąd stwierdził natomiast, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, iż kontrola sądowa sprowadza się w zasadzie jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia we wspomnianym zakresie pod względem formalnym. Sąd nie znajduje bowiem podstaw do kwestionowania dokonanego przez komisję rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby w Policji. W rozpoznawanej sprawie, co zasługuje na podkreślenie, orzeczenie komisji I instancji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, z uwagi na nieprawidłowości w nim stwierdzone, co oznacza, że ocena stanu zdrowia skarżącego i kategorii zdolności do służby lub pracy pozostaje kwestią otwartą. Skarżącemu na kolejne orzeczenie, jeżeli uzna, że narusza ono prawo, będą przysługiwały środki zaskarżenia, włącznie ze skargą do sądu administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zgodnie z jej art. 4 przepisy Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie. W art. 47 ust. 1 ustawy określone zostały orzeczenia, jakie mogą być wydane po rozpatrzeniu odwołania, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym nie mają zastosowania przepisy art. 138 K.p.a., których naruszenie skarżący zarzucił w skardze. Art. 47 ustawy musi być odczytywany łącznie z art. 46 ustawy określającym czynności, jakie przedsięwziąć może organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie tym organem odwoławczym była Centralna Komisja Lekarska MSW, które na podstawie ar. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy uchyliła zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez Rejonową Komisję Lekarską MSW w [...]. Wbrew zarzutom skargi komisja odwoławcza nie naruszyła art. 139 K.p.a., gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Zakaz reformationis in peius, wynikający z art. 139 K.p.a. w ustawie o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, został unormowany w odmienny sposób. W myśl art. 47 ust. 2 ustawy Centralna Komisja Lekarska nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Niewątpliwie ta odrębna regulacja, zdecydowanie poszerzająca zakaz reformationis in peius, ma związek z materią jakiej dotyczą orzeczenia komisji lekarskich. W rozpoznawanej sprawie nie została ona naruszona. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja, jak przewidziana w powyższym przepisie zaistniała, co zostało szczegółowo wskazane w skarżonym orzeczeniu. Stwierdzone przez komisję odwoławczą nieprawidłowości jak i niepełne ustalenie stanu faktycznego w zakresie stwierdzonych chorób, co wymaga nie tylko dodatkowych badań, lecz dokładniejszej diagnostyki w ocenie Sądu uprawniały komisję odwoławczą do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przy zakresie stwierdzonych nieprawidłowości tylko w ten sposób zachowana być może obowiązująca również w tym postępowaniu zasada dwuinstancyjności. Komisja odwoławcza nie przesądziła zatem, bo nie miała takich uprawnień, treści przyszłego orzeczenia, zależnego od wyników nowych badań. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w zakresie zdolności skarżącego do służby w Policji odpowiada prawu. Podnoszona natomiast przez skarżącego kwestia, że organ odwoławczy zaniechał wskazania dowodów na podstawie których w uzasadnieniu swego orzeczenia ustalił, że należy go zaliczyć do III grupy inwalidów, jest jedynie oczywistą omyłką zawartą w uzasadnieniu decyzji, która może być sprostowana przez organ z urzędu lub na wniosek skarżącego. Natomiast wskazać należy organowi, iż w świetle treści art. 42 ust. 1 ustawy o Komisjach Lekarskich w obowiązującym stanie prawnym prawo do wniesienia odwołania od orzeczenia Komisji Lekarskiej przysługuje również organowi kierującemu. Tym samym orzeczenie zarówno organu I instancji jaki i orzeczenie organu II instancji powinno być doręczone organowi kierującemu orzekanego do właściwej komisji lekarskiej. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej kwestie Sąd oddalił skargę uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.