I SA/Wa 1232/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip. [...], znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). E. T. złożył w dniu 26 stycznia 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości [...]. Powyższy wniosek został rozpoznany decyzjami Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1969 r. oraz decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]. Orzeczeniami z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W., jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 7 ust .2 dekretu warszawskiego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Prezydent W. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część działki nr [...], a do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy w odniesieniu do gruntu, stanowiącego część działek: nr [...], nr [...] i nr [...] położonego w rejonie ul. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Prezydent W. odmówił B. P. i P. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...], z obrębu [...], położonego przy ul. [...]. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tzw. [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] r. Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z planem działka nr: [...] położona jest w strefie oznaczonej jako [...] - droga lokalna, [...] położona jest w strefie oznaczonej jako [...] - droga główna Al. [...],[...] położona jest w strefie oznaczonej [...], dla której podstawowe przeznaczenie to funkcje mieszane - usługi, handel, gastronomia, biura, administracja, hotele i mieszkalnictwo, a ponadto plan dopuszcza czasowe wykorzystanie tego terenu przez zachodnią jezdnię ul. [...]. Przy czym działka nr [...] jest faktycznie wykorzystywana jako ulica przeznaczona do powszechnego użytku ogółu mieszkańców. W ocenie organu obecnie zagospodarowanie i funkcja jaką pełni działka nr [...] wykluczają możliwość korzystania z niej przez dawnych właścicieli. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001 - z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z uwagi na powyższe organ uznał, że przesłanki wynikające z art.7 ust. 2 dekretu nie zostały spełnione, również w odniesieniu do działek nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania B. P. i P. P., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości ww. decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że faktycznie wykorzystywanie gruntu, jako ulicy przeznaczonej do powszechnego użytku mieszkańców nie może stanowić podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli. Ponownie rozstrzygając sprawę decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Prezydent W. odmówił B. P. i P. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, stanowiącego obecnie część działek ewidencyjnych: nr [...], z obrębu [...] - położonego przy ul[...].Organ uzasadnił, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych, składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Wyłączenie nieruchomości zajętych pod drogę z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela na osobę prywatną. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2011 r., sygn. I SA/Wa 651/11, LEX nr 1085292). Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r. Rozpoznając skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 622/15 uchylił powyższą decyzję Kolegium uznając, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepis art. 138 § 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po raz kolejny rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r. Kolegium uzasadniło, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego jest niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że działka ew. nr [...] są drogami, a zatem objęte są regulacją określoną w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, tj. Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego - a jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami, zajętymi pod drogi publiczne, polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Przy czym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Natomiast działka ozn. nr [...] położona jest w strefie [...], dla której podstawowe przeznaczenie to funkcje mieszane - usługi, handel, gastronomia, biura, administracja, hotele i mieszkalnictwo, przy czym plan dopuszcza czasowe wykorzystanie tego terenu przez zachodnią jezdnię ul. [...]. Użycie sformułowania "plan dopuszcza", przy jednoczesnym określeniu przeznaczenia terenu na usługi, handel, gastronomię, biura, administrację, hotele i mieszkalnictwo oznacza, że wykorzystanie tego terenu przez zachodnią jezdnię ul. [...] jest czasowe, chociaż dopuszczalne przez plan. Funkcje, jakie obecnie pełni ta działka, wykluczają możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Skargę na powyższą decyzję wniósł B. P. i P. P., zaskarżając ją w całości, jak też poprzedzające orzeczenie Prezydenta W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 i 107 § 3 kpa. - poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz wydanie w identycznym stanie faktycznym i prawnym decyzji odmownej, wbrew wcześniejszym poglądom prawnym, wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadę legalizmu; b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 17 pkt. 1 kpa. w zw. z art. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy nie może wydać orzeczenia merytorycznego tylko dlatego, że orzeczenie merytoryczne sprowadzałoby się do przyznania skarżącym prawa wieczystego użytkowania, co byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem wniosek dekretowy pozytywnie rozpatrzeć może tylko gmina, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, posiada kompetencje do wydania decyzji zwrotowej; c) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę ustanowienia prawa wieczystego użytkowania w oparciu o pozanormatywną przesłankę faktycznego wykorzystania nieruchomości, podczas gdy gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; d) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten stoi na przeszkodzie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania bowiem ustanawia zakaz przenoszenia własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców nie oznacza zbycia ich własności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej w całości decyzji organu I i II instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem E. T. z [...] stycznia 1949 r. o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a stanowiącej w dacie wejścia w życie tego dekretu własność wnioskodawcy. Przy czym wniosek ten rozpatrywany był w niniejszej sprawie wyłącznie w odniesieniu do części tej nieruchomości w jakiej wchodzi ona aktualnie w skład działek nr [...] z obrębu [...]. W pozostałej bowiem części sprawa została rozstrzygnięta odrębnymi decyzjami. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku w ww. zakresie, Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Stanowiący materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia art. 7 ust. 2. dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułuje dwie przesłanki, których łączne spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Wobec niespornych ustaleń co spełnienia przesłanki terminowego złożenia wniosku przez byłego właściciela kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy w sprawie na przeszkodzie uwzględnienia wniosku stało ustalone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowanie przeznaczenie nieruchomości, które nie mogło być realizowane przez ich następców prawnych. Obowiązującym dla obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej planem w dacie rozstrzygania sprawy był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tzw. [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady . z dnia [...] czerwca 2006 r. ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]). Analiza treści tego planu prowadzi do wniosku, że dla obszaru obejmującego działki nr [...] plan ten przewidywał przeznaczenie oznaczone jako 5 KUL – droga lokalna, natomiast dla działki nr [...] przeznaczenie oznaczone jako 2 KUG - droga główna. Działka nr [...] położona jest w strefie A2.1/D i A2.2/C, dla której podstawowe przeznaczenie to funkcje mieszane- usługi, handel, gastronomia, biura, administracja, hotele i mieszkalnictwo. Niezależnie od powyższego, nie sposób nie dostrzec, że na długo przed podjęciem zaskarżonej decyzji, grunt którego ona dotyczy zajęty były już w całości pasem drogi publicznej ( ul [...]) w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Wskazują na to znajdujące się w aktach wydruki mapy ewidencyjnej z naniesionymi na aktualne działki ewidencyjne granicami nieruchomości hipotecznej oraz informacje z rejestru gruntów. Zważyć należy, że w ramach normatywnie zdefiniowanego w ustawie o drogach publicznych pasa drogowego mieści się nie tylko droga rozumiana jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, ale również pobocza, ciągi piesze, zatoki czy pasy zieleni izolacyjnej. W myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność określonych w tym przepisie podmiotów publicznoprawnych: krajowe -Skarbu Państwa, a wojewódzkie, powiatowe i gminne - odpowiednio własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Nie może więc być ona przypisana innym niż ww. podmiotom, a w konsekwencji wykluczone jest możliwość jej przeniesienia na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13.10.2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12.02.2009 r. I OSK 361/08 lex nr 516045), a wyłącznie to ma charakter bezwzględny. Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność z kolei zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym drogą publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. To natomiast, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał także możliwość lokalizowania na działce nr [...] innych funkcji (mieszanych - usługi, handel, gastronomia, biura, administracja, hotele i mieszkalnictwo) w sytuacji zrealizowania na niej drogi, jest dla oceny spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu okolicznością irrelewantną. Tak więc możliwość usytuowania w zgodzie z planem w obszarze nieruchomości także innych funkcji nie zmienia konsekwencji prawnych wynikających z tego, że na jej gruncie zrealizowana jest droga publiczna. Brak natomiast ustosunkowania się w decyzji Kolegium do argumentacji strony zawartej w odwołaniu, aczkolwiek można ocenić jako niedopełnienie obowiązku sporządzania zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i standardami wynikającymi z uregulowanej w art. 11 k.pa. zasady przekonywania, to jednak naruszenie tych przepisów w niniejszej sprawie pozostawało bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, które w ustalonym stanie faktycznym nie mogło przybrać innej, niż miało to miejsce postaci. Także sama lakoniczność odniesienia się do zarzutów odwołania, nie czyni również podjętego przez ten organ rozstrzygnięcie wadliwym w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Stan faktyczny – mimo podnoszonych w tym względzie zarzutów- w jego kluczowych, z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, elementach został ustalony przez organy w sposób prawidłowy i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Znajduje on również oparcie w zgromadzonych w aktach dowodach, których ocena dokonana przez Kolegium, wbrew temu co twierdzą skarżący, nie nosi cech arbitralności. W tym stanie rzeczy podnoszone przez nich zarzuty naruszenia przez organy art. 8 i 107 § 3 k.p.a. nie mają, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw. Niezasadnie również skarżący zarzucają organowi niedokonanie wydzielenia działek zwrotowych w obszarze nieruchomości dekretowej "[...]". W ramach prowadzonego postępowania organ zajmował się kwestią czy działki nr [...], które stanowią część dawnej nieruchomości dekretowej "[...]" mogą być oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pierwszym elementem tego postępowania jest zbadanie przesłanek warunkujących ustanowienie użytkowania wieczystego. W sytuacji stwierdzanie negatywnych przesłanek, możliwych do ustalenia na podstawie już sporządzonej i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej, to nie można organowi zarzucić, że zaniechał wydzielenia działek dekretowych. Wydzielanie działek dekretowych byłoby uzasadnione tylko w sytuacji wystąpienia przesłanek warunkujących ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie dekretu. Również należy uznać za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa. Decyzje Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r. były decyzjami kasacyjnymi. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Zatem stanowisko Kolegium zawarte w tych decyzjach, nie ma wpływu na ocenę stanowiska zawartego już w decyzji kontrolowanej. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, a w toku rozpoznawania sprawy przez Prezydenta W. (w pierwszej instancji) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (w drugiej instancji) nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, to skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r. poz. 270 z zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.