I OSK 673/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/16 w sprawie ze skargi P. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1232/16) oddalił skargę P. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została w następstwie rozpoznania wniosku E. T. z dnia 26 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 – zwanego dalej dekretem), przy czym przedmiotem sprawy był w/w wniosek w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie część działek o numerach ewidencyjnych [...]. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji: Prezydenta m. st. Warszawy odmawiającej skarżącym (spadkobiercom byłego właściciela) ustanowienia prawa własności czasowej oraz organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wynika, że powodem odmowy w odniesieniu do działek [...] były ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku działki nr [...] faktyczny sposób jej zagospodarowania. Organy ustaliły, że dla terenu nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tzw. Dworca Południowego, zatwierdzony uchwałą nr LXXXVII/2422/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2006 r. Nr 146, poz. 4800). Zgodnie z jego ustaleniami działka nr [...] położona jest w strefie oznaczonej jako 5 KUL - droga lokalna, działka nr [...] z kolei położona jest w strefie oznaczonej jako 2 KUG - droga główna ([...]), a działka nr [...] położona jest w strefie oznaczonej A2.1/D i A2.2/C dla której podstawowe przeznaczenie to funkcje mieszane - usługi, handel, gastronomia, biura, administracja, hotele i mieszkalnictwo, przy czym plan dopuszcza czasowe wykorzystanie tego terenu także przez zachodnią jezdnię ul. [...]. Jak ustaliły organy działka nr [...] faktycznie wykorzystywana jest jako ulica przeznaczona do powszechnego użytku ogółu mieszkańców. Zdaniem organów obu instancji opisane wyżej przeznaczenie nieruchomości w planie oraz sposób jej zagospodarowania świadczą o niespełnieniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu obligującej gminę do uwzględnienia wniosku byłego właściciela w przypadku "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania". W swojej argumentacji organy wskazały na treść przepisu art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) z którego w ich ocenie wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż w nim wymienione tj. Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) – wniesioną przez następców prawnych byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił w całości ustalenia, rozważania i argumentację organów. W odniesieniu do tej części dawnej nieruchomości, która obecnie obejmuje działki o numerach [...] wskazał na ustalenia planistyczne wykluczające w jego ocenie możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...] Sąd stwierdził, że wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na jej terenie także inne funkcje mieszane (usługi, handel, gastronomia, biura, administracja, hotele, mieszkalnictwo) to jednak w świetle zrealizowania na niej drogi publicznej okoliczność ta nie ma znaczenia. Nie sposób bowiem nie dostrzec, jak argumentował Sąd, że na długo przed podjęciem zaskarżonej decyzji, grunt którego ona dotyczy zajęty był już w całości pasem drogi publicznej (ul. [...]) w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co wynika ze znajdujących się w aktach wydruków mapy ewidencyjnej z naniesionymi na aktualne działki ewidencyjne granicami nieruchomości hipotecznej oraz informacji z rejestru gruntów. W tym zakresie Sąd, podobnie jak organy, zwrócił uwagę na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i stwierdził, że przepis ten wyklucza możliwość przeniesienia ich własności na rzecz osób fizycznych, jak również możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że brak ustosunkowania się przez Kolegium do argumentacji zawartej w odwołaniu, aczkolwiek narusza art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., pozostawał bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, a stan faktyczny w jego kluczowych elementach został ustalony w sposób prawidłowy i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznał, że skarżący niezasadnie zarzucili organowi brak geodezyjnego wydzielenia działek zwrotowych w obszarze nieruchomości dekretowej [...]. Jak stwierdził Sąd, organ zajmował się kwestią czy działki nr [...], które stanowią część dawnej nieruchomości dekretowej mogą być oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie dekretu, a pierwszym elementem tego postępowania jest zbadanie przesłanek warunkujących ustanowienie użytkowania wieczystego. W sytuacji stwierdzania negatywnych przesłanek, możliwych do ustalenia na podstawie już sporządzonej i znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej, nie można organowi zarzucić, że zaniechał wydzielenia działek dekretowych. Byłoby ono uzasadnione tylko w sytuacji wystąpienia przesłanek warunkujących ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie dekretu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw, z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., oraz art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania właściwej kontroli decyzji organu odwoławczego tj, oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, wobec uprzedniego zaniechania wydzielenia działek zwrotowych w obszarze nieruchomości dekretowej [...], co skutkowało niewłaściwym ustaleniem zakresu decyzji zwrotowej, 2. naruszenie prawa materialnego – art. 7 ust. 2 dekretu – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że organ mógł odmówić ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego w oparciu o pozanormatywną przesłankę faktycznego wykorzystania nieruchomości, podczas gdy gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; 3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stoi na przeszkodzie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania bowiem ustanawia zakaz przenoszenia własności na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców nie oznacza zbycia ich własności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy nie dokonały wydzielenia z działek [...] do celów reprywatyzacyjnych. Dopiero natomiast wydzielenie tych działek ze współczesnych podziałów geodezyjnych, w tym "działki [...] działki [...] i pozostałych części [...] z działek [...] może stanowić formalną podstawę odmowy zwrotu". Nadto Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy odczytał przeznaczenie działki nr [...] w planie miejscowym, zaś przepis art. 7 ust. 2 dekretu w żadnym przypadku nie daje podstawy do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego w oparciu o przesłankę faktycznego sposobu korzystania z gruntu. Skarżący wskazali także, że przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych nie wyłącza możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów prywatnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła potrzeba uprzedniego dokonania podziału współczesnych działek ewidencyjnych w celu wydzielenia z nich tych ich części, które odpowiadają dawnej działce dekretowej. Taka potrzeba zaistniałaby dopiero w następstwie ustalenia, że w odniesieniu do którejś z części tych działek istnieje możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego, a także gdyby w sprawie zaistniały jakiekolwiek wątpliwości co do tego jaka ich część jest przedmiotem rozstrzygania organów. W sprawie takich wątpliwości nie było. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty, których wiarygodność nie była podważana w toku postępowania, a które w sposób jednoznaczny obrazują przedmiot sprawy tj. grunt, który jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Zawarte w aktach dokumenty takie jak wydruki mapy ewidencyjnej z naniesionymi na aktualne działki ewidencyjne granicami dawnej nieruchomości hipotecznej oraz sporządzony przez geodetę projekt podziału wydzielający z działki [...] działkę [...] precyzyjnie przedstawiają jaka część dawnej nieruchomości dekretowej "mieści się" w aktualnych działkach ewidencyjnych. Nie zachodzą zatem wątpliwości co do tego co jest przedmiotem wniosku i jakiej części dawnej nieruchomości dotyczą decyzje. Owszem, z praktyki orzeczniczej wynika, że w wielu sprawach dekretowych rozpoznawanie wniosku byłego właściciela powoduje konieczność dokonania uprzedniego podziału geodezyjnego. Dzieje się tak wówczas gdy bez jego dokonania nie ma możliwości ustalenia położenia dawnej nieruchomości warszawskiej, a w związku z tym też jej przeznaczenia w planie, czy sposobu zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, takie okoliczności nie miały miejsca. Najmniejszych wątpliwości nie wywoływało bowiem w sprawie ani położenie dawnej nieruchomości warszawskiej na tle współczesnych podziałów geodezyjnych, ani jej przeznaczenie i sposób zagospodarowania, w szczególności zaś wątpliwości nie wywoływał fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną. Chybione okazały się również zarzuty materialne. Jeżeli chodzi o działki o numerach [...] to o niespełnieniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu przesądziły ustalenia planistyczne. Korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu pod drogę według planu zabudowania. Kwestia ta zresztą nigdy nie budziła wątpliwości w judykaturze i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę trudno o lepszy przykład niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zabudowy w sytuacji gdy plan ten na dawnej nieruchomości warszawskiej sytuuje drogę. W istocie też skarga kasacyjna okoliczności tej nawet nie kwestionuje, koncentrując swoje wywody na problemie nieuwzględnienia wniosku w stosunku do działki nr [...] faktycznie zajętej i wykorzystywanej pod drogę, co do której obowiązujący współcześnie "plan zabudowy" przewiduje przeznaczenie pod funkcje mieszane m. in. usługi, handel, mieszkalnictwo, które teoretycznie umożliwiałoby uwzględnienie wniosku w świetle przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Odnosząc się do tego zagadnienia należy na wstępie zauważyć, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie na przestrzeni lat wydaje się być w pewnym stopniu niekonsekwentne. Otóż, z jednej strony podnosi się, że przesłanki rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu zostały wyczerpująco uregulowane w dekrecie i nie ma potrzeby sięgania do odrębnych przepisów regulujących gospodarkę nieruchomościami oraz że jedynym i wyłącznym kryterium odmowy może być tylko niemożność pogodzenia korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1364/09, z 18 października 2007 r. I OSK 329/07 oraz WSA w Warszawie: z dnia 14 stycznia 2011 r. I SA/Wa 2052/10, z 28 kwietnia 2010 r. I SA/Wa 1068/09; wszystkie wskazane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś, wskazuje się, że dekret nie obowiązuje w próżni prawnej w oderwaniu od pozostałych norm prawnych zawartych w innych ustawach z których wynikają przeszkody dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (przykładowo wyrok NSA z 5 marca 2007 r., I OSK 580/06). Rozbieżność tą dostrzeżono także w piśmiennictwie (H. Ciepła, R. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich, monografia, Lex 2013). Skarżący, opowiadając się za pierwszą z tych koncepcji argumentują, że skoro o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr [...] przesądziła tzw. przesłanka pozadekretowa (faktyczne zajęcie nieruchomości pod drogę) to oznacza, że była ona niedopuszczalna. Stanowiska tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę nie można podzielić. Otóż, przesłanka określana jako "pozadekretowa" to w pewnych przypadkach - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przesłanka wyprowadzona z innych obowiązujących obok dekretu przepisów prawa. Jak już zwrócono uwagę w orzecznictwie, nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on być stosowany przez kilkadziesiąt lat, tym niemniej skoro taka okazała się rzeczywistość, to należy przepisy dekretu rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w systemie prawa, którego akt ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować z pominięciem pozostałych norm tego systemu (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. o sygnaturze I OSK 943/15). Rozpoznając zatem wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego organy musiały mieć na względzie zarówno treść art. 7 ust.3 dekretu warszawskiego, jak też obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774). Z art. 7 ust. 3 dekretu wynika, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Stosownie zaś do art.29 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "(W) umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i art. 239 Kodeksu cywilnego". Trudno przyjąć, że celem tym może być urządzenie, a raczej istnienie na nieruchomości drogi publicznej, a sposobem korzystania z nieruchomości znoszenie powszechnego dostępu do niej każdego użytkownika drogi. Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot ma zagwarantowane prawo do korzystania z nich, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które występuje właściciel dekretowy, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Prawo użytkowania wieczystego, to - jak stanowi art. 233 kodeksu cywilnego - prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa ( art. 2 a ustawy o drogach publicznych), co prowadziłoby do nieważności decyzji. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust .2 dekretu warszawskiego doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 2015 r. I OSK 387/14). Dodatkowo można wskazać, że ustawodawca, dostrzegając istnienie przesłanek pozadekretowych tj. przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego występujących w innych przepisach prawa, ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2016, poz. 1271) zdecydował o ich wymienieniu wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W dodanym do tej ustawy artykule 214 a wśród podstaw odmowy wskazał na "wykorzystywanie" nieruchomości dekretowej na cele publiczne określone w art. 6. Wśród tych celów w punkcie 1 tego artykułu wskazuje się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i ich budowę. Oczywiście, Sąd dostrzega, że przepis ten w dacie orzekania przez organy jeszcze nie obowiązywał, gdyż wszedł w życie z dniem 17 września 2016 r. Podkreślić jednak należy, że nie miał on charakteru nowości, lecz charakter porządkujący dotychczasowe normy wyprowadzane z innych przepisów istniejących w systemie prawa. Przepis ten był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. o sygnaturze Kp 3/15, analizując w tym zakresie dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela – po pierwsze – do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy (na podstawie ustawy) i – po drugie - w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie, były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Podsumowując zaś konstytucyjną ocenę art. 214 a Trybunał stwierdził, że mocą tego przepisu ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu oraz że dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum Warszawy. Bezpieczeństwo prawne i stabilizacja sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, stanowią wartość konstytucyjną. Odmawiając zatem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu zajętego i wykorzystywanego pod drogę publiczną organy nie naruszyły prawa. Tym samym Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę nie naruszył też przepisów powołanych w podstawach materialnych skargi kasacyjnej. Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.